PPP模式推出三年有余，个别地区实施的PPP项目已面临一般公共预算支出比例突破10%红线的风险。因此，寻求PPP财政支出责任的突破口，减轻一般公共预算压力成为焦点问题。最新颁布的财金[2019]10号文件中，首次对PPP项目列支政府性基金预算提出规范意见，引发各方解读。本文就PPP项目是否可列支政府性基金预算问题进行探讨，并进行可行性分析，旨在为PPP项目实践提供帮助。

核心观点：政策趋紧，PPP项目中的支出责任可在一定条件下列支政府性基金预算。

一、什么是PPP支出责任？PPP支出责任的一般列支途径

（一）什么是PPP支出责任

PPP支出责任，主要指PPP涉及地方政府财政支出的部分。财金[2015]21号文件对PPP的支出责任给予定义：PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。从PPP财政支出责任的构成来看，有直接支出责任，也有或有支出责任，如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出，属于政府的直接支出责任。风险承担责任支出则取决于风险事项的发生与否，当约定的未来风险事项发生时，政府方需要按照风险分配承担相应支出责任；若风险事项不发生，则不承担该项风险支出责任。

在整个PPP项目全生命周期，时间最长的财政支出责任事项是运营补贴，这也是社会各界广泛关注和讨论的问题。根据国办发[2015]42号文件，社会资本需要依据提供公共服务绩效评价结果获得对价支付，即运营补贴的支出不是事先的固定承诺支出，而是需要根据当期PPP项目的绩效考核结果予以支付。这不同于股权投资约定固定额度的直接支出责任，也不完全类似于风险承担责任的或有支出责任，风险承担的财政支出责任是尽量控制这项风险不发生，降低这项财政支出。

（二）PPP支出责任的列支途径

PPP支出责任的一般列支途径为一般公共预算。财金[2015]21号文件明确规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。财金[2016]92号进一步明确，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

随着PPP市场的发展，PPP支出责任列支途径也有一定的放宽。财金[2016]90号提到：“切实有效履行财政管理职能。各级财政部门要会同行业主管部门合理确定公共服务成本，统筹安排公共资金、资产和资源，平衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建PPP项目合理回报机制。对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。……”，“财金[2016]90号”较早明确了除“一般公共预算”，政府性基金预算在适用条件时亦可用于PPP项目。

此后，财金函[2017]85号提及：“在大力推广PPP模式、积极为PPP项目落地创造条件的同时，为规范PPP发展，保障政府履约能力，防范和控制财政风险，……明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，……。且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

财金[2016]90号与财金函[2017]85号的表述，均为PPP项目列支政府性基金预算，甚至国有资本金预算腾出空间。若PPP项目可列支政府性基金预算及国有资本金预算，那么个别地区可缓解一般公共预算10%的“高压线”。

二、PPP项目列支政府性基金的意义？涉及PPP支出责任的法律属性

PPP是我国基建投资的重要抓手，其目的是通过财政的“小份额资金”形成杠杆效应，撬动民营企业的“大规模资金”。在实际操作中为控制地方财政风险、确保财政可持续性，财政部对PPP开展项目设置了财政承受能力10%的红线，即PPP列支一般公共预算收入10%的警戒线。由于PPP支出责任需要列支部分的一般公共预算，社会上有关于“PPP支出是否增加政府债务或隐性债务”的讨论一直存在。

针对PPP的财政支出责任是否构成地方政府债务，可从《中华人民共和国预算法》（2014年修正版，下文简称（预算法））及《关于印发<政府会计准则第8号——负债>的通知》（下文简称《负债准则》）中辨别。

根据《预算法》35条明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。依据PPP定义，PPP项目是解决公共基础设施和服务在政府代际之间的支付问题，规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目，政府会基于未来提供公共服务的绩效定时向项目公司支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目列入支出预算。因此从《预算法》的角度，PPP支出责任不属于政府债务，在政府预算中单列支出预算科目。

另外，根据财政部2018年11月修订的会计法负债部分《负债准则》，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，且PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因此PPP支出责任不构成现时义务，即PPP支出责任不属于政府负债。

虽然PPP支出责任不构成政府债务，但考虑到PPP支出责任为当地的一般公共预算带来一定的负担，最新出台的财金[2019]10号文件对增量项目有所收口。根据财金[2019]10号文件：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目（污水处理等项目除外）；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；对超过10%的地区严禁新项目入库。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”

财金[2019]10号提出的“5%”、“7%”、“10%”三条线的意义，是防止PPP项目对地方政府支出责任造成一定负担。因此在较为严苛的政策下，探讨PPP财政支出的其他列支途径对推进PPP模式合理发展有关键作用。

三、PPP财政支出列支政府性基金预算问题讨论

根据财政部公布的数据，在现阶段存在将PPP项目中的部分财政支出列支在政府性基金预算收入的现象。在财金[2019]10号出台后，政府性基金预算如何列支，有哪些特点和存在的风险，本文段将进行讨论。

（一） 什么是政府性基金预算？

政府预算由预算收入与预算支出组成，根据《中华人民共和国预算法》（2014年修正）的规定，政府预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算。

根据最新版的政府收支分类科目《2017年政府收支分类科目》，纳入政府性基金预算管理的基金共43项。按收入来源划分，向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，属于地方收入的基金20项，属于中央与地方共享收入的基金14项。按支出用途划分，用于公路、铁路、民航、港口等建设的基金9项；用于水利建设的基金4项；用于城市维护建设的基金8项；用于教育、文化、体育等事业发展的基金7项；用于移民和社会保障的基金5项；用于生态环境建设的基金5项；用于其他方面的基金5项。

政府性基金预算的管理遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项基金按规定用途安排，不调剂使用。

（二） 政府性基金预算的构成特点及使用风险

1.以收定支，收支平衡

从《预算法》对政府性基金预算的界定中，可以发现其具有“以收定支”，“专款专用”，“按项编制”等基本特点。根据图1:，2013-2015年政府性基金预算收支在数额上几乎没有差别，2015-2018年政府性基金预算支出逐渐略高于收入，出现一定规模的赤字。但总体而言，支出与收入基本保持平衡，符合“以收定支”的基本特点。

由于政府性基金预算有以收定支的特点，若收入来源不稳定，将直接影响支出能否落实。如果PPP项目中部分财政支出列支政府性基金预算，且考虑到每项政府性基金又有一定期限，在政府性基金征收期限内，难以合理预估每年的预计收入，也就难以确保其对应年限内充分履行PPP项目中的政府支付责任。如果在PPP项目支付年度内，有关政府性基金不再继续征收，PPP合同中的政府付费部分将面临较大风险。

2.土地出让所得比重较大

从政府性基金收入结构来看，在2013-2018年间，国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重在69.73%到85.19%之间，平均值为77.25%，即政府性基金预算收入主要来源于于国有土地使用权出让收入。

政府性基金预算中平均七成以上属于土地出让，而财金[2016]91号规定，PPP项目不能直接与土地出让收入挂钩，并设立五个“不得”，分别是：“不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件；PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

地方政府通过土地出让获取政府性基金收入，如果用于承担PPP项目支出责任，能否真正实现收入与支出，存在一定的不确定性。而这也是区别于PPP项目资金来源与土地出让收入挂钩模式，即应当遵守“财金[2016]91号文”提到的五个“不得”的关键。但在实际操作中，这种风险隔离较难实现，存在流于形式的现象。

（三） 列支政府性基金预算的实操分析

1.PPP支出责任中可使用的政府性基金预算部分

若政府性基金预算被无规则无条件地使用于PPP项目支出责任，则风险极大。此次财金[2019]10号文件明确了一个标准：“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”这与此前财金[2016]91号文件中所提“PPP项目资本金来源不得与土地出让模式挂钩”的条件有异曲同工之妙，即禁止地方政府以土地出让所得补贴项目运营收入。

由于国有土地使用权出让收入占政府性基金收入绝大部分收入，因此根据财金[2019]10号文件，PPP支出责任中可列支的政府性基金预算并不多，且不能列支后期占大头的运营补贴。那么政府的直接支出责任（如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出），可在一定条件下列支政府性基金预算。

2.政府性基金预算的上限问题

PPP项目财政支出部分的监管趋严，政府性基金预算的列支也将会纳入监管范围。当前法规中，并未对政府性基金预算收入列支的上限进行约束。在PPP清库大潮刚刚过去及严格管控政府债务风险的大背景下，各地区在涉及具体操作时也依旧将政府性基金预算收入的列支部分计入一般预算收入的“10%红线”，并未突破，这也是目前比较稳妥的做法。

3.“一般公共预算”与“政府性基金预算”搭配使用

由于政府性基金预算收入未有明确的约束，且可列支部分比例不高，因此建议项目多采用“一般公共预算”与“政府性基金预算”搭配使用的灵活方式，而不是直接将全部或部分支付责任简单地直接列支政府性基金的做法。

4.遵循政府性基金预算专款专用原则

根据《预算法》规定政府性基金实行专款专用原则，是因为政府性基金通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的资金。按照要求，政府性基金使用单位要按照财政部门批复的政府性基金预算使用政府性基金，确保政府性基金专款专用。

在用于列支PPP项目支出责任时，政府性基金支出范围必须符合“政府性基金预算支出功能分类科目”中对应的科目支出。如果PPP项目财政支出责任拟通过政府性基金安排，则其付费性质应属于有关政府性基金的支出范围，否则存在合规风险。