距离王毅发表讲话的3个月，2019年3月7日财政部发布PPP最新政策《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，下文简称为“财金10号”）。

去年731中央政治局会议宣布“基建大放水”，PPP作为基建市场的最有效融资手段之一其发展空间可谓是短时间内放大。适逢PPP市场整顿告一段落，未来PPP发展何去何从，引发社会各界广泛讨论。财政部焦小平及王毅分别在18年11月、12月透露财政部将发布PPP最新政策，新政策在厘清历史问题的基础上还提出PPP未来发展的指导性意见，因此此次的财金10号文件可谓是“千呼万唤始出来”。

对比此前PPP政策，我们认为解读财经10号文件有以下新提法（重点）：

一、新设5%政府付费增量红线，7%风险警戒线？

在财金10号文件中，除了之前被广泛认知的支出责任10%红线之外，还新设了5%政府付费增量红线与7%风险警戒线。原文表述如下：

＊财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；

＊对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；

＊对超过10%的地区严禁新项目入库。

财金10号文件对政府付费类增量项目设置5%红线，其实表意很明显，意在防止PPP项目对地方政府支出责任造成一定负担。同理，7%风险警戒线及10%退库线也是设置了明确的标准，明确地方政府支出责任在承受的范围内。我们认为此项规定虽然看似十分严苛，但是在执行中难度并不大。根据财政部数据，截至2018年底在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅有6个地区的财政支出责任占比超过红线。在2014~2018年间，各省区录入项目管理库的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%。因此PPP整体风险还是在可控范围内，新设的5%、7%红线是为后期PPP发展设置的一定标准，本条例实际是引导PPP项目向使用者付费方向发展。

二、新增项目使用者付费比例不得低于10%？

财金10号文件，对于上一点中5%政府付费增量红线还有增加条款：

＊对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

我们认为，财金10号文件不是针对所有新增项目使用者比例不得低于10%，而是理解为在财政支出责任已经达到5%的地区、并采用不合规方式打捆及打包的项目这两项条件。此条规定是鼓励在财政支出达到一定压力项目地，多使用使用者付费类项目。

三、PPP增量项目运营补贴支持不得列支政府性基金预算、国有资本经营预算？

在财金10号文件之前的征求意见稿中，不少专家提出“PPP支出责任可否列支政府性基金预算、国有资本经营预算，以缓解一般预算支出的压力”。根据此，财金10号文件做出明文解答:

＊新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

一般来说，PPP项目的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。从PPP财政支出责任的构成来看，有直接支出责任，也有或有支出责任，如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出，属于政府的直接支出责任。我们认为，财金10号文件明确增量项目运营补贴支持不得列支政府性基金预算、国有资本经营预算，那么意味着不禁止其他支出责任列支政府性基金预算、国有资本经营预算，特别是政府的直接支出责任（如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出）。

政府性基金收入绝大部分为国有土地使用权出让收入（至少占比80%以上）。因此此条规定其实意在表明，禁止地方政府以土地出让所得补贴项目运营收入，而并不是禁止使用政府性基金预算。因此，我们建议项目执行中，支出责任列支可采用“一般公共预算”与“政府性基金预算”搭配使用的灵活方式。

四、PPP财政支出责任是否属于政府债务？

在财金10号文件之前的征求意见稿中，“PPP财政支出是否属于政府债务”的观点争论不休，甚至部分地区为避免此类情况，盲目停断所有PPP项目。

我们认为正规的PPP项目支出责任不属于政府债务，亦或是政府隐性债务。财金10号文件有如下表述：

＊以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的，应当认定为地方政府隐性债务；

＊社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线；以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的，涉及增加地方政府隐性债务。

在上述表述中，不合规PPP项目存在增加政府债务及隐性债务的风险。而正规、通过审核的PPP项目是国家鼓励并推广的有效的缓解地方政府债务风险压力的融资手段，不会增加政府债务或隐性债务。

五、是严控增量项目吗？如何鼓励民营企业参与？

在财金10号文件出台之后，不少专家将其定义为”最严苛的PPP政策“，那么财金10号文件是严控增量项目吗？

我们认为，不是。财金10号文件只是标准的细化，颁布财金10号文件的最终目的是鼓励PPP市场在标准、合规的条件下，向着稳定、快速的方向发展，引入社会资本的力量，助力基建大潮的来临。财金10号文件在鼓励民营企业参与PPP项目中，有如下表述：

＊向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持；

＊引导中国PPP基金加大支持力度；

＊拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产；

＊丰富社会资本进入和退出渠道优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

根据财金10号文件，PPP市场未来发展方向为：鼓励民营企业进入并盘活，特别是在大健康、文化、养老、旅游等高回报的幸福产业，并通过市场化的运作获得收益。

六、清库还会继续吗？对存量项目有何影响？

根据财金10号文件表述：

＊健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制。

不少人担心财金10号文件将会引起此前大规模的清库工作，我们认为，不会再次出现大规模清库行为。首先，此前的整顿工作已经完成，剩下依然在库中的项目基本上是规范、优质的项目；其次，在推动基建大潮的过程中，PPP是重要推手，因此不会大规模整顿。

那么，财金10号文件对存量项目有何影响？

我们认为，财金10号对存量项目是利好的政策。未来PPP入库审批趋严，已入库的项目在申请贷款、申请补贴等方面有极大优势。财金10号文件也提出继续进行动态调整机制，而此前已入库项目在经历了18年上半年整顿之后不会存在太大问题。