传统经济模式下，地方政府承担了社会公益性项目的债务融资，使地方政府债务高企，而社会资本方作为市场主体没有发挥出应有的作用。在新经济模式下，国家大力推进供给侧结构性改革，随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》下发，投融资平台公司的政府融资职能被剥离，PPP产业基金的优势开始凸显。

PPP产业基金发展至今已不是新鲜事物，简单来讲就是通过产业基金投资PPP项目或运作PPP项目，其基金上层资金结构多为政府、金融机构、社会企业等多方参与。在基金存续期结束时，可采用政府回购、份额转让、清算退出、资产证券化等方式进行退出。PPP产业基金虽然名称特别，但其具备私募股权基金的诸多特点，仍属于我们熟知的私募股权基金。

一、PPP产业基金有哪些种类？

根据不同的分类方式，PPP产业基金可以划分成多种类群。本文仅从基金的资金层面和法律组织形式层面进行划分。

从资金层面可划分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导三类PPP产业基金：

政府主导型PPP产业基金

政府主导型PPP产业基金通常是由省级政府和地方政府以子母基金模式进行操作。先由省级政府与金融机构发起成立省级母基金（即引导基金），母基金与地方政府、金融机构再共同成立子基金，投资于当地基建、交通等PPP类项目。这种类型的基金由政府作为劣后方来为项目风险兜底。由于这种模式可以贯通省级政府、地方政府，依托政府的高资信可以吸引更多的银行等金融机构参与，所投的PPP项目一般也相对优质。

金融机构主导型PPP产业基金

金融机构主导的PPP产业基金多是由银行等大型金融机构作为发起人，通过地方政府共同成立专项资管计划，由资管计划再与负责建设的公司出资成立PPP产业基金，专项投于某基建工程。在这种类型的基金中，劣后方是负责建设的公司，其不仅要负责项目的建设运营，还是项目风险的第一承担人。

社会企业主导型PPP产业基金

社会主导的PPP产业基金是由企业作为重要发起人，这类模式中政府授予企业特许经营权或以特定方式购买服务，而基金出资方中并没有政府，因此资信度和风险责任全部落在企业身上。

从法律组织形式层面可划分为公司型、契约性以及有限合伙型三类PPP产业基金：

公司型PPP产业基金

公司型PPP产业基金是依公司法成立的法人实体，通过募集股份将集中起来的资金进行PPP项目投资。采用公司型组织形式的PPP基金并不多见，因为要面临双重纳税的负担，但公司型基金的投资人即是股东，拥有相应的决策权，便于参与运营决策。

契约型PPP产业基金

契约型PPP产业基金一般采用资管计划、信托和私募基金的形式，本身不具有法人地位。投资者作为信托、资管等契约的当事人和产业基金的受益人，一般不参与管理决策，而是将资金全权委托给基金管理公司进行基金资产管理运作。

有限合伙型PPP产业基金

有限合伙型PPP产业基金是最常见、使用最广泛的模式，由有限合伙人（LP）和普通合伙人（GP）共同成立有限合伙企业，相应承担出资责任和运营管理责任。相比公司型和契约型，有限合伙型既克服了公司型双重纳税的问题，又突破了契约型基金投资者无法充当股东的难题，有较大的运作空间和延展空间。

二、PPP产业基金的还款来源

投资于不同类型PPP项目的PPP产业投资基金，其还款来源也有不同类型：

（1）如果PPP项目为经营性项目，则还款来源主要依赖项目本身的运营管理，通过项目运营获取收入进行还款。项目可以在保证特许经营协议约定质量的基础上，通过提升盈利能力、提升运营效率、节约成本等方式来获得盈利。一般来说，供电、供水等商品或服务的使用付费属于此类项目。

（2）如果PPP项目为准经营性项目，则使用者付费不足以使社会资本获得合理回报，政府可以通过可行性缺口补助与补贴收入。例如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本获得合理的收益。

（3）如果PPP项目为公益性项目，例如市政道路、排水管网、生态环境治理等，则项目没有收入或者只有少数收入，社会资本的回报主要来源于政府的资产服务购买收入。

三、PPP产业基金的风险及防控

PPP产业基金的风险主要有信用风险、市场风险、操作风险、政策风险等。

信用风险主要指融资主体或基金主要依赖的增信主体的信用状况带来的风险。以政府付费类项目为例，如果地方政府的还款能力和还款意愿不足，就会造成基金无法收回投资本息，产生信用风险。防控此类风险的措施一般是考察融资主体的还款能力和意愿，例如现金流是否能够覆盖本息、其在金融机构的信用记录如何等等。

市场风险来源于预测偏差过大或投资项目面临的市场环境发生变化，例如收费低于预期、经营成本大幅快速上涨、技术革新造成项目优势降低等。尤其对于单纯的使用者付费类项目，政府不提供缺口补助，基金投资面临的市场风险相对较大。防范市场风险的方法有提高管理人的能力以及增加增信措施等。

操作风险在PPP产业基金中主要指基金操作过程中一切可以预知的风险，包括谈判内容是否纳入合同、相关条款内容是否表述清晰准确、相关约定是否合法合规等。防范操作风险主要是要提高基金管理公司工作人员的专业性、中介结构的专业性和中立性等。

政策风险指国家宏观政策以及基础设施相关法律法规政策发生变化，影响基金的正常投资进行，导致投资者收益降低甚至本金损失。此类风险相比其他风险具有特殊性，其防范措施主要有实时关注政策动向，正确理解和判断国家宏观政策趋势，同时加强平时日常监管，从而防微杜渐，防患于未然。

四、典型PPP产业基金运作案例详解

S公司深耕交通工程咨询与工程承包领域已有40余年，现已是基础设施领域一站式综合解决方案提供商。其在2014年以来积极响应国家号召，开始参与全国各地的众多PPP项目。2015年7月，S公司以自有资金200万元与贵州道投融资管理公司联合牵头成立贵州PPP产业投资基金管理公司。2015年年底，S公司发布公告称，拟与上述贵州PPP基金管理公司共同发起设立“贵州PPP产业投资基金”，S公司作为劣后级有限合伙人以自有资金认缴4亿元基金份额，占基金总份额的20%。

贵州PPP产业基金的“募、投、管、退”

基金募集

贵州PPP基金管理公司作为普通合伙人(GP)认购1000万元，S公司、贵阳观泰产业建设投资发展有限公司作为基金的劣后级有限合伙人，分别认购4亿元、1亿元，S公司以自有资金出资；金融机构为优先级合伙人。

基金管理

贵州PPP产业投资基金以贵州PPP产业投资基金管理公司为普通合伙人（GP）行使基金管理人职责。

基金投资方向

贵州PPP产业投资基金募集的资金投向环保、交通、市政、水务、水利、水环境治理、生态修复、医疗、医药、大健康、智慧城市、城市地下综合管廊等相关行业的股权及债权投资和融资租赁公司的股权投资。

基金退出机制

贵州PPP产业投资基金的退出机制有（1）股权转让退出；（2）并购退出；（3）清算退出；（4）资产证券化；（5）其他市场机制退出。

贵州PPP产业投资基金首个项目

贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程项目

2016年，由贵州PPP产业投资基金、S公司与中铁二十局组成联合体中标贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程项目，中标金额14.62亿元，建设期2年，特许运营期30年。项目主要包括水质提升，河道治理，河道景观改造及保水引水4大工程。该项目是S公司自成立PPP产业投资基金之后的首个PPP产业基金投资项目，也是财政部第三批次PPP示范项目。本文选取此项目作为案例来具体分析S公司的PPP产业投资基金运作模式。

本项目的中标社会资本为贵州PPP产业投资基金，在此项目中，贵州PPP基金管理公司为基金管理人。由贵州PPP产业投资基金、农发基金公司、观泰公司及贵州水务共同出资设立贵州小湾河项目公司（SPV），通过该公司获得了中国农业发展银行20年中长期贷款资金支持（约9.8亿元）。

此项目中，农发行为PPP项目提供20年中长期贷款，SPV公司给农发行还本付息；S公司主要承担工作是通过贵州PPP产业基金作为社会资本，在特许经营期内负责项目的设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等工作，即其除了作为投资方存在之外，还是项目的总承包商；项目的运营商为当地的贵州水务公司。

当地政府在此项目中的主要职责包括：（1）观山湖区政府授权观泰公司为出资人代表向小湾河公司出资；（2）观山湖区政府与SPV签订PPP项目合同；（3）观山湖区政府授权观山湖区生态文明建设局在项目建设期对SPV进行监督管理；（4）观山湖区政府授权观山湖区农业水利局在运营期对项目进行监督管理，并依据考核情况进行付费。

项目采取 DBOT 模式进行运作。该方式下，社会资本承担项目的设计、投资、融资、建设、运营维护等责任。政府授予项目公司在 PPP 合同期内拥有项目资产的特许经营权；合同期结束后，项目公司需保障所运营项目设施的完整性，并将项目设施及经营权移交给政府或其指定机构。

该项目为S公司第一次运用产业基金这一金融工具投资于PPP项目，在项目中，社会资本很好的发挥了杠杆作用，属于典型的以小资金撬动了大项目的案例。

结语

通过PPP产业基金的模式引入社会资本参与到城镇化建设中可以拓宽项目融资渠道，避免地方债务进一步高企，减轻地方政府的偿债压力。同时，运用PPP产业基金模式也可以优化基金发起人的债务结构，增强其再融资能力，实现政府与社会资本共赢。总体来说，未来PPP产业基金是大势所趋。

现阶段，政策正逐步引导PPP产业基金往更加细化、更加专业化的方向发展以适应市场化需求。在监管趋严的大环境下，PPP产业基金项目也要加强风险的识别与防控，才能保障PPP项目的良好运营。