导言：12月24日，农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，指导各地稳妥开展土地(指农户家庭承包地)经营权入股发展农业产业化经营试点工作，促进乡村振兴。

《指导意见》指出，要充分认识土地经营权入股发展农业产业化经营的重要意义，土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式，是促进适度规模经营的重要途径，并且能够增强乡村产业振兴的发展动能。

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政策出台背景

土地入股，简单地说就是农民以自家承包地的“经营权”作为股份，入股合作社或者农企，并以此为依据参与利润分红。

追溯这个政策的源头，还要从党的十八届三中全会说起，会上首次提出，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年中央1号文件明确要求引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。2016年中央1号文件进一步强调鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社。不得不说，随着城市经济与社会的快速发展，乡村虽然发展很快但相对滞后；我国城乡建设差距依然存在较大鸿沟；城乡统筹兼顾、乡村振兴取得了很突出的成绩，但制度的瓶颈依然没有完全打破，其根源就在土地问题上。

在2016年10月，中办、国办发布联合发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，当时的这个《意见》就明确提出积极开展土地经营权入股农业产业化经营试点。经过两年探索实践，7个试点县(区、市)在入股模式、风险防范、政策配套、产业扶贫等方面取得明显成效，形成了可复制、能推广的经验和举措。

那么随着今年12月这个《指导意见》的出台，可以想见未来，这一试点范围还将进一步扩大。据悉，各省（区、市）农业农村部门将牵头组织开展土地经营权入股试点工作，在尚未开展试点的地方适时选择一批具备条件的公司、农民专业合作社开展试点。

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政策的意义

概括我国农村的土地产权制度，其实最重要的就是家庭联产责任承包制与三权分置。在城乡差距不明显，粮食产出收入平衡的年代，家庭联产责任承包制确实极大地激发了农民的热情，使农民真切地感受到了不是为国家种粮而是为自己种粮。但是，随着城市发展，特别是城乡产业结构分化，收入差距增大，务农已无法满足人们需求，承包带来的激励已远远不能抵消收入差距带来的问题，大量的农民选择远离故土乡村，来到城市打工，导致中国出现了很多“空心村”，以及大量的闲置土地。此时提出的三权分置目的就在于解决农村土地产出收入的矛盾，但农民根深蒂固的土地“自有”观念严重阻碍了经营权的分离。

因此，可以说土地经营权入股更深层的目的在于深化农村土地产权制度改革。虽然我国的法律明确规定农村土地集体所有，但在日常实践中，农民由于享有较大的土地处置权，使得土地渐渐被“私有化”，更特别的，土地作为农民特有的一项资产，不仅在经济上，甚至在精神上给了他们支撑，因此，经营权的分离，抑或是如今允许入股实际上就是为了改变这种扭曲了的观念，激发农村土地的活力，既有利于合作社、农企、专业大户、家庭农场等集中连片地经营土地，也方便小农户参与到农业现代化、产业化的潮流当中，扩宽农民的收入来源，激发农村土地的活力，加强土地的流转与使用，改变如今大量土地闲置的状况。

从微观层面来看，让农民做土地“股东”，于公共利益而言，通过规模化生产提升农村土地配置和利用效益；于农民私人利益而言，像投资者一样做“股东”，让农民与城里人一样获得财产性收入，是一件“两全其美”的好事。

从宏观层面来看，通过鼓励土地经营权入股促进了土地的流转，避免了土地的限制，激发土地作为重要生产要素的价值。

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政策的执行

《指导意见》明确了土地经营权入股发展农业产业化经营的三个重点任务：

一是创新土地经营权入股的实现形式。根据公司股东、农民专业合作社成员等各方的意愿和要求，合理确定土地经营权入股的形式，培育一批土地经营权出资发展农业产业化经营的公司、农民专业合作社。农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立公司。

二是完善土地股份组织运行机制。探索建立公平合理的土地经营权评估作价机制，作价应考虑土地数量质量、入股期限长短、不同要素比价等因素，参考有关部门发布的土地经营权流转指导价格，由公司股东、农民专业合作社成员等各方协商确定。土地经营权入股公司的，提倡同股同权同责，按股份比例分享决策权、分取收益、承担责任；经全体公司股东约定或公司章程规定，也可实行股、权、责差异化配置，但应符合权利义务对等原则。加强公司、农民专业合作社财务管理规范化建设，财务情况依法向农户（成员）公开。

三是探索土地经营权入股风险防范措施。村民委员会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督。探索“优先股”，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利；探索“先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障；加强农业保险，增强公司、农民专业合作社抗风险能力。另一个需要防范的风险来源于如何妥善处理农户退出的问题，这就要探索通过限定最短入股期限、调换地块等方式，稳定公司、农民专业合作社对土地经营的预期，公司、农民专业合作社破产清算后，农户可以按照有关法律法规或公司、农民专业合作社章程规定回购土地经营权。

那么土地入股在操作层面上应该遵循什么原则呢？总结出来有以下四点：

一是要落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民集体对承包地的各项权能。严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权，保障其有稳定的经营预期。

二是要遵循市场规律，发挥政府作用。坚持市场在资源配置中的决定性作用，要客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配。更好地发挥政府作用，完善土地经营权入股相关政策措施，确保农民的知情权、参与权、监督权和收益权，平等保护各方合法权益。

三是要因地制宜推进，循序渐进发展。充分考虑地域差异、经济基础及农村劳动力转移等因素，根据实际情况适度开展土地经营权入股。鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”，要边试点、边总结、边发展。

四是要强化风险管控，维护农民利益。土地经营权入股期限不能超过土地承包剩余期限，入股的土地不能改变土地性质和用途，不能降低耕地的基础地力，严禁入股土地“非农化”。鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度。鼓励实行“保底收益+按股分红”，让农民特别是贫困户在土地经营权入股中有稳定收益。

促进土地经营权入股，我们认为首先应以提升农业经营利润为导向，让农业产业化有利可图，以此鼓励农民成为土地“股东”。当然，这就要求农业公司有着更好的管理运营者、更好的经营理念以及更好的团队；其次土地经营权入股需遵循市场化机制，即尊重农民意愿，鼓励的同时解释清楚其中利害，为求政绩一味强求可能适得其反；最后是建立合理的土地处理机制，即合理应对公司破产及债务偿还中土地的处置问题，保证农民土地的安全性，以此避免农民土地“股东”一无所有的悲剧发生，真正激发农民做“股东”的热情。

除此之外，加快建立覆盖城乡的社会保障体系同样重要，解决入股的后顾之忧，才能让农民放心大胆地当“股东”。

结语

土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式。推行土地经营权入股，是深化农村土地制度改革的重要措施。土地经营权入股使农民拥有更多的流转方式选择，让农民分享农业全产业链利润，拓展农民财产性收入来源。同时，也让龙头企业、农民专业合作社获得土地经营权，在更大范围、更高层次上推进农业产业化经营。

乡村产业振兴需要资金、技术、人才等资源要素聚集。土地经营权入股龙头企业和农民专业合作社，促进土地与资金、技术等现代生产要素有机结合，建设原料基地，培育特色产业，发展农产品加工业，促进农村一二三产业融合发展，增强乡村产业的发展动能，助力乡村振兴。