一、养老产业市场潜力巨大，为PPP养老模式推广奠定基础

根据国家统计局统计数据，2018年我国60周岁及以上人口为24949万人，占总人口的比重为17.9%，其中65周岁及以上人口为16658万人，占总人口的比重为11.9%。

预计到2025年，我国六十岁以上人口将达到3亿，成为超老年型国家；到2050年，中国老年人口将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9%，约占届时亚洲老年人口的五分之二、全球老年人口的四分之一，多于现在美、英、德三个国家人口总和。

我国养老产业市场潜力巨大，但传统的社区养老、机构养老和家庭养老等养老模式仍有待完善。而具有分险共担、利益共享特征的政府和社会资本合作（PPP）模式（以下简称为PPP模式），其作为一种提供公共产品和服务的新途径，得到了我国政府的大力支持。

为加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，推动养老产业发展，近年来我国政府积极鼓励社会资本进入公共服务领域，鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革；我国养老产业需求与供给的失衡也促进了PPP模式在养老产业中的发展。

二、PPP养老模式存在诸多挑战

虽然PPP模式已经在国外以及我国的基础设施建设领域具备了良好的实践基础，但在我国养老服务供给领域的应用仍存在诸多制约因素，亟待解决；尽管市场已经探索出了一些PPP模式下的养老项目经验，但养老产业与PPP模式之间融合的难点还很多，比如签约比例较低、布局不均衡、模式混乱、回报期长、投资风险大等问题，这些都需要在实践中找到出路。

（一）养老服务领域PPP项目布局不均衡，不足以解决多地养老服务设施短缺的问题

根据财政部PPP综合信息平台的数据显示，我国目前共有106个养老项目进入项目管理库（项目管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核）。

从目前进入项目管理库养老服务PPP项目的布局分布来看，区域间的不均衡发展趋势仍将延续。截至2019年1月31日，山东、江苏、河南三省的入库养老PPP项目数最多，分别为19个、11个和9个，但仍然有6个省/市/自治区没有养老PPP项目，分别是黑龙江、天津、上海、海南、重庆和西藏。

图表1：我国养老PPP项目布局不均

（二）签约比例较低，回报机制同质化

PPP综合信息平台中的养老服务项目的签约比例明显低于道路、水利等项目，“使用者付费”或是其中一个重要因素。在回报机制中，使用者付费占比最高，可行性缺口补助与政府付费项目占比较少。

但由于我国老年人支付能力整体较弱，导致了在使用者付费模式下，社会资本参与养老服务PPP项目顾虑（考虑到投资回报率、投资回收周期等指标）增多，从而在无形中加大了政府与社会资本合作的难度。

（三）养老PPP项目运作模式单一

目前，超过90%的养老PPP项目采用BOT（建设-运营-转让）或BOO(建设-拥有-运营)模式，这两种模式对于社会资本前期的资金投入要求都很高，需要社会资本高额的前期投入和大量的政府补贴，导致社会资本投资意愿减弱。

（四）养老PPP项目自身存在诸多不确定性

与基础设施建设项目相比，养老项目具有市场发起、收费机制复杂、价格弹性大、形态多样等特点。例如，目前我国的养老方式主要包括居家养老、社区养老和机构养老，其中社区养老包括托老所、日间照料中心、老年活动站等；机构养老包括老人福利院、老人院、老人医院等。多样化的直接后果是养老项目较难找到对应的PPP模式，并以此形成相对固定和成熟的模式。

三、PPP模式下的养老项目案例：吉林白山市怡康医养结合养老综合体项目

（一）项目概况

白山怡康医养结合养老综合体·白山第二社会福利院位于吉林省白山市浑江区青松路357号。该区域环境优雅、空气清新、光照充足、交通方便。场区附近无大型企业，全部为住宅小区和商业用房，是颐养医疗的最佳地段。

该PPP项目总投资共计33977.64万元，其中自有资金8977.64万元，申请银行借款25000.00万元，全部用于建设投资。项目占地面积22741.11平方米，总建筑面积61755.63平方米。

项目建设内容包括医疗康复楼、综合楼、颐养中心（老年养护楼）、地下建筑及附属设施。场址内3座楼中间围城一片可供老人休闲娱乐的室外绿地。项目设计养老床位796张，医院床位260张。

项目实施机构为白山市民政局。合同约定特许经营期限25年，由2016年12月至2041年12月，其中建设期3年，运营期22年。该项目采用公开招标的方式采购社会资本。

（二）项目合作范围

项目于白山市浑江区青松路建设一家具有区域内领先示范作用的综合型、医护型、高品质医养结合养老综合体。

政府方依法授予本项目经营权、收益权；负责确定项目建设内容、规模、目标等内容，负责项目核准、规划调整为符合本项目公共服务需求的相关用地性质、土地修编、落实建设用地指标等工作；社会资本方按照合同约定收回投资成本取得投资回报；对本项目实施过程进行组织、指导、协调。

（三）项目性质及回报机制

白山怡康医养结合养老综合体作为一项医养结合养老服务新建PPP项目，项目建设内容既有公益性质，也包含可收益事项，属于准经营性项目。因此，项目投资回报机制采用“使用者付费+可行性缺口补助”的方式进行。项目的使用者付费主要营业收入由医院租金收入、养老服务收入及其他衍生收益等组成。

根据项目财务效益分析，项目在合作期25年的条件下，投资收益率约4.69%。因而项目在拟定的回报机制基础上可通过科学运营实现既定的收益水平，满足社会资本的利益诉求。

该项目采用影响因素调整机制，设定影响因素实现项目回报机制的动态调整，以反映国民经济增长及物价指数变化、年度运营成本（生活成本、经营费用、管理费用、维修费用等）变化等因素对项目付费的影响。若经绩效考核后，属市场化经营不善导致的项目亏损，则不启动项目价格调整机制。

项目相关经营性收费标准由政府制定，由项目公司负责具体实施。充分考虑经济环境、竞争条件和市场对付费形成机制的影响，积极改进公共服务设施付费形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益，实行上下游付费调整联动机制。

（四）项目运营方式

根据项目运作的决定因素分析，在满足国务院关于加强地方政府性债务管理的相关规定与相关部委对PPP项目操作的规范指南等条件下，基于项目回报机制与投资收益通过使用者付费及可行性缺口补助的形式实现，同时综合考虑该项目的实际融资需求与资产权属情况，确定选择BOO的运作方式。

依据工作职能，白山市政府授权白山市民政局作为项目实施机构，负责项目社会资本方采购工作，根据项目资金、技术、管理等优势条件，以公开、公平、公正的原则选择项目合作社会资本。

通过招标方式确定社会资本后，白山市政府授权白山市怡心养老服务有限公司作为政府出资代表，由社会资本与怡心养老服务有限公司共同出资组建项目公司，项目公司负责项目的设计、融资、建设和运营等工作。

项目合作期限届满，项目公司继续拥有并自主选择是否持续运营本项目，因此不涉及向政府有关部门进行移交。

（五）项目风险分配框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，得到如下风险分配框架。

1、政府承担风险

政府承担的风险主要包括部分法律风险，部分政策、政治风险等。

白山市民政局是项目的主管部门，同时也是该PPP项目的实施机构，能够代表政府完成本项目用地、规划设计、服务质量规范等工作，能够准确把握政策要求，并积极争取白山市政府给予相关政策支持，但不具备医养结合养老服务机构建设运营的人员和经验，即缺乏养老医疗机构建设运营及综合运营的风险管理能力。

2、社会资本承担风险

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、融资和运营维护等风险通常由社会资本方承担；此外，主要成本因素如能源价格、社会平均工资水平、折旧费用等的自然上涨风险将导致成本上升，影响投资人的投资回报及项目的稳定运营，该市场风险也应由社会资本方承担。

3、共担风险

政府和社会资本合理共担的风险主要包括部分法律风险、不可抗力等。即由于国家宏观经济变化与国家层面的法律法规变更而产生的项目风险由双方共同承担，如税率提高、通货膨胀等；对于各方均没有控制能力，由利益相关方通过设计相关机制，如调价、可变经营期、缓冲基金等的不可控风险由双方共同承担。

结语

采用PPP模式运作的白山怡康医养结合养老综合体·白山第二社会福利院项目，旨在为白山市老年人提供一个“老有所医、老有所养”的医养结合场所，不仅能够保障老年人的晚年颐养需求，也能积极促进和谐社会的构建。

通过PPP模式的采用，白山市政府可以减轻债务负担，减缓融资平台的压力，这有助于实现政府职能转变；企业可以拓宽发展空间，积极参与到公共领域项目，进一步激发非公有制经济的活力。通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率，最终实现多方共赢的宏观效益。