城乡二元结构曾经是中国经济和社会发展中存在的一个严重障碍。打破“二元结构”壁垒，推动城乡全面融合发展，需要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，协同推进新型城镇化和乡村振兴，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，推出了一系列重大改革举措，取得了历史性成就。

近日，国家发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》），其中对促进城乡融合高质量发展方面，强调要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为加快构建“十四五”时期城乡融合发展新格局指明了具体路径。

一、空间合理规划

当前乡村发展存在空间结构不合理，土地利用不充分等问题，城乡融合规划首先要以城乡空间结构优化为前提，以解决重大问题为基础，以注重效率提升为要求，从空间结构上优化乡村的发展方式及资源配置。

《实施方案》提出，推进城乡一体规划设计。统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，实现县乡村功能衔接互补。全面完成县级国土空间规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划。科学编制县域村庄布局规划，鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划。规范开展全域土地综合整治，合理推进农用地和建设用地整理，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。
 

二、要素双向流动

在改革开放初期，我国走了“以农哺工”的道路来保障工业发展，在经济发展模式上采取了“以城市为中心”的策略来促进城市发展，这就造成了资本、劳动力等重要生产要素不断流入到城市和工业部门，造成城乡两极不平衡的发展态势。生产要素的不合理流动导致了农村生产要素短缺，制约了城乡融合发展、阻碍了城乡良性互动关系的形成。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但仍存在城乡要素流动不顺畅等问题，严重制约乡村振兴的发展。城乡融合强调的是资本、人力、技术等重要的生产要素在城市和乡村之间双向自由流动，加快推进要素的市场化改革。

1.资本下乡

资本下乡是乡村产业振兴的重要途径、是现代农业发展的必然要求、是构建新发展格局的重要力量，也是工商资本转型升级的客观需求。目前我国在有序引导资本下乡中还存在着融资难、用地难、融入乡村难与人才要素短缺等诸多现实问题和新挑战。在鼓励资本要素流动方面，《实施方案》提出开拓乡村建设多元化融资渠道。鼓励各级财政支持城乡融合发展。逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。按照市场化原则，在依法合规、风险可控前提下，推动农村信用社、农商行和村镇银行扩大信贷投放，创新中小银行和地方银行金融产品，引导大型商业银行下沉服务重心、加强信贷支持，鼓励增加首贷和信用贷。运用支农支小再贷款、再贴现等政策工具，实施最优惠的存款准备金率，支持机构法人在县域、业务在县域的金融机构。扩大农村资产抵押担保融资范围，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、承包地经营权、集体林权等抵质押融资，鼓励有条件的地区结合财力实际设立市场化运作的担保机构。

2.劳动力流动

劳动力在城乡之间双向流动包括两方面内容：一是在农村人口进城的过程中进一步做好农业转移人口的市民化，进一步维护好进城农民在农村的三权。《实施方案》提出要强化农民工劳动权益保障。建立劳动者平等参与市场竞争的就业机制，逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等就业的不合理限制或就业歧视，增强劳动力市场包容性。同时要完善农业转移人口市民化配套政策。加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重。

二是要推进城市人才下乡，这也是近几年国家大力倡导的方向。《实施方案》提出，要引导城市人才入乡发展。深入推行科技特派员制度，推动规划设计师、建筑师、工程师“三师入乡”，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提供技术支撑。支持有技能有管理经验的农民工等人员返乡入乡创业，加强场地安排等政策支持。

三、资源高效配置

习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。基础设施和公共事业的发展水平是体系社会公共的重要指标，是影响农民生产生活的关键因素。

在过去多年城乡二元结构的背景下，农村在基础设施检和公共事业发展方面“欠账”过多，在教育、文化、卫生、社会保障等社会事业和基础设施建设方面明显滞后于城市的发展，基础设施和公共服务的供给不足已经成为制约乡村振兴发展的重要因素，也严重影响农民生活幸福指数。今年中央一号文件要求对标全面建成小康社会目标，集中力量补齐农村基础设施和公共服务突出短板，体现了党中央解决三农问题、振兴乡村的决心。

本次《实施方案》在加强乡村基础设施和公共服务方面，秉承了中央一号文件的精神，采取针对性更强、覆盖面更广、作用更直接、效果更明显的举措，促进基础设施公共服务资源向基层延伸，向农村覆盖，向边远地区和生活困难群众倾斜，加快补齐基本公共服务的软硬件短板和弱项。

在基础设施建设方面，《实施方案》提出，推进城镇基础设施向乡村延伸。推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，促进向村覆盖、往户延伸。统筹规划各类市政公用设施，推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸。推进人口规模较大的自然村（组）通硬化路，建设村内主干道和资源路、产业路、旅游路。促进城乡道路客运一体化，拓展公路客运站综合服务功能。支持国家乡村振兴重点帮扶县加快补齐短板。

在公共服务方面，《实施方案》提出，推进城镇公共服务向乡村覆盖。强化基本公共服务供给县乡村统筹，增加乡村教育、医疗、养老等服务供给。加强对农村留守儿童、妇女、老年人及困境儿童的关爱服务。
 

四、产业融合发展

产业振兴是乡村全面振兴的基础和关键。党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

多年来乡村振兴的实践充分表明，产业兴旺是乡村振兴的重点，是解决农村一切问题的前提。近年来，我国农村创新创业环境不断改善，新产业新业态大量涌现，乡村产业发展取得了积极成效，但也存在产业门类不全、产业链条较短、要素活力不足和质量效益不高等问题，亟需加强引导和扶持。

《实施方案》提出促进城乡产业协同发展。发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进粮经饲统筹、农林牧渔协调，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，到2025 年建成 10.75 亿亩集中连片高标准农田，农作物耕种收综合机械化率提高到75%，发展多种形式适度规模经营，加强绿色食品、有机农产品和地理标志农产品认证管理。促进农村一二三产业融合发展，壮大农产品加工业和农业生产性服务业，培育休闲农业、乡村旅游、民宿经济和森林康养等新业态，建立生态产品价值实现机制和优秀农耕文化遗产保护利用机制，盘活用好乡村资源资产。建设现代农业产业园区，健全智能标准厂房和仓储保鲜等设施，完善检验检测、商贸流通、农村产权交易等平台。