前言：2019年中央和地方政府都积极加快地方专项债发行进度。截至目前，部分省市2019年的发行额度已发行使用完成，全国范围地方专项债预计在9月底也基本全部发行结束。在此情况下，于9月5日召开的国务院常务会议明确提前下达明年专项债部分新增额度，并扩展专项债可用作项目资本金范围等政策。专项债是当前保障基建投资的主要方法之一，也是社会资本投资基建行业的可结合的重要工具，本文是专项债系列研究的第三篇文章，将对专项债发行情况、运作方式进行更深入的研究。

一、 提前下达明年部分专项债额度

此次国务院常务会议要求提前下达明年的新增额度，这与此前政策相符。2018年12月底，十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

政策解读：根据wind数据，截至9月15日，全国37个省、自治区、直辖市、计划单列市总计发行地方政府债券规模为39711.48亿元，其中新增债券合计发行约占新增限额(30800亿元)的94.16%，新增专项债券仅1404.23亿元待发。可以预见，从2019年第四季度起将下达2020年专项债券，

理论上可提前下达的2020年新增地方债限额最高规模为1.85万亿（一般债5580亿，专项债12900亿）。第四季度下达的新增专项债也将用于基建补短板等投资中。

二、专项债作资本金项目领域扩围

回顾此前中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，《通知》首度明确，专项债可作重大项目资本金，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

本次国常会将专项债作资本金的项目领域进行大规模扩张，由此前5个项目，扩展到交通、能源、农林水利、污水垃圾处理、冷链物流、水电气热等基础设施和生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务等10大领域的重大项目。

政策解读： 目前，专项债做资本金的项目仅在内蒙古、山东发行了两单。几个项目中，专项债只作部分资本金，而不是全部；具体比例可低至不足5%，也可以高至63%，专项债占资本金比例具有很高的灵活性。

目前我国人均基础设施存量水平相当于发达国家的20%—30%，在民生领域、区域发展方面，还有大量的基础设施投资需求。专项债可做资本金限定在国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。但目前来看这部分资金撬动效应还未充分发挥。此次国务院常务会议扩大了专项债可做项目资本金的范围。这意味着更多的基建、民生项目资本金可以通过发行专项债来融资。根据估算，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右（以省为单位）预计2019年第四季度，新增专项债发行规模约4000亿元，若继续大力推行专项债作资本金项目，则撬动资金可达到一万多亿元。

三、资金跟项目走

国常会强调加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

政策解读：“资金跟项目走”的要求，是本次国常会提出的防范地方债务风险的要求之一。专项债作资本金开放，并不意味着粗放及滥放，而是向项目准备充分、已完成立项审批拆迁环评等各项手续和前期工作、今冬明春具备施工条件的地区倾斜。另外，国常会还要求加强项目储备，要做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益的项目，此举也是对专项债作资本金的风险管控举措之一。