导语：田园综合体是以农业、农村用地为载体，以功能复合化、开发园区化、主体多元化为特征，融合“三生”功能的新型“三农”复合载体。打造田园综合体与建设用地密不可分，也是很多建设者们的关注焦点，可以说，解决土地问题是建设田园综合体成功的关键。

田园综合体的出现有其必然性：经济新常态下，农业发展承担更多的功能，传统农业园区发展模式固化，转型升级面临较大压力；农业供给侧改革，社会资本高度关注农业，综合发展的期望较强；“史上最严土地政策”影响下，土地管理的强度越来越大，寻求综合方式解决发展问题，田园综合体便应运而生，其中对土地政策的理解与操作，是打造田园综合体的关键因素。

一、关于土地的分类和一些用地概念

1.土地分类

土地分类(Land classification)是土地科学的基本任务和重要内容之一，也是土地资源评价、土地资产评估和土地利用规划研究的基础和前期性工作。土地分类是土地类型的划分，其理论是建立在类型学基础上。其分类单位是从区域土地个体单位所具有的相似属性中归纳出来的，具有抽象性和概括性。

2.关于土地的几个概念

（1）集体建设用地

集体建设用地是田园综合体的重要承载形式。

集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

在国有建设用地一级市场中，政府既是管理者，又是组织实施者，并代表全民享有土地收益权。而在集体建设用地一级市场中，政府仅仅是管理服务机构，享有土地所有权的农民集体才是组织实施者并享有土地收益。

（2）土地流转

 随着经济新常态，国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措，实行建设用地总量和强度的“双控”，严格节约集约用地管理。先后出台了《基本农田保护条例》、《农村土地承包法》等，对土地开发的用途管制有非常明确的规定。特别是《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》更是将该要求进一步明确，使得发展休闲农业在新增用地指标上面临着较多的条规限制。

 1.土地流转带来价值重估

有权威报告指出，从土地资源的角度来看，一方面，土地流转将明显提升耕地价值，土地资源价值必将被重估；另一方面，土地流转持续推进背景下，耕地租金增速会高于过去。作为土地改革的核心，农地流转给二级市场最直接的机会来自于土地价值的重估。

2.规模化经营成为现实

土地流转本质是推进土地要素的市场化，其作用能有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。

3.农民将就地奔小康

土地的产业结构得以优化，效率得以提升，农民有了更多的选择，不再背井离乡而实现奔小康将成为可能。

二、农村土地使用权的获得方式

通常而言，农村土地使用权取得方式有三种：

第一是土地流转。其中第一种模式是土地出租，包括土地租赁和土地使用权出租。这一模式的性质是根据《土地管理法实施条例》进行土地有偿使用的方式。土地流转的第二种模式是土地入股，这一模式是十七届三中全会提出的，旨在通过入股（股份合作）合同的形式，处理社员私有土地。

第二种方式是农村集体经营性建设用地。存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设土地。

第三种方式是农民宅基地利用。2017年中央一号文件专门强调提出，要完善新增建设用地的保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业、新业态的发展，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合的发展。

2017年中央一号文件针对土地专项明确提出：统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

三、土地新政策

现在农村出现大量的荒废土地无人耕种，国家为了解决这一难题，在十七届三中全会中把农村改革作为讨论重点主题，由此农村土地改革也拉开了序幕。大体上三大类对于特色小镇、田园综合体特别有效的政策:第一个，农村3P的模式，以及国家发改委联合6部委提出的农村三产的示范园区;第二个是农村土地改革的七个政策，包括试点的内容;第三个政策是有关扶贫的政策，国家提出把一二三体制政策拿出来，一定要有支持和优惠的政策。现在政策在突破的过程中，农村的土地三权分制改革，就是现有的耕地分成三部分，一部分叫所有权，一部分叫承包权，另外一部分叫经营权，这个分摊的价值非常的大。

新版《土地管理法》公布之后，大家对土地利用的探讨热度上升了不少。主要是各地的土地供应普遍偏紧，投资者在开发项目时放不开手脚，顾虑很多，尤其是乡村综合体类项目，无论如何都不能脱离乡村，而土地又未入市，怎么办？

四、细则出台，田园用地如何解决呢？

涉及到使用农村土地，一定要从2个出发点进行考虑。

一是政府角度，它会从全局来考虑，乡村项目不能用城市那套运作思路来给你供地，需要你跟当地的村集体结合，长期对当地有利，这才是促进乡村发展最好的体现。

二是农民角度，项目使用农村土地绝不能让村民吃亏，农民的办事准则与城市人是两套逻辑，你们俩的利益要绑到一块，做到你好我好大家好，项目才会更好。

那么，问题来了：在这些土地上村民自建小产权房合法了？农村集体用地转建设用地，能否流入市场进行交易？?这样一来，确实让这些房子名正言顺了，但是它们只是获得了建设的认可，就是认可它们的存在，并不能作为商品房那样在进场上进行流通。不过这样倒是可以作为租赁住房来使用，进一步流入到市场，这对于租赁市场的发展来说有着比较正面的影响。但在市场进行交易，事实上，还不能！有建设许可证，你可以建，但不等于这些项目可以按照商品房那样去销售，卖的都是经营权或者使用权。

（1）投资者与村集体合作开发模式

政府一直在引导和鼓励开发商和农村进行合作开发。因为农村它有大量的土地，且不能流转到市场上进行交易，并且他们没有开发的经验。但是，开发商有着专业的团队来进行开发和后期的运营、管理，这样不仅有效的利用到了土地，还能带来不错的经济效益，并且还能为区域带来更多更好的商业配套，对整个区域的发展有着比较大的推动作用。

2017年一号文件指出——支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

1.投资者通过有偿获得集体建设用的使用权

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括工矿仓储用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三块地”进入试点阶段，提出在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，使得使用权通过有偿方式实现转移的行为能力，从而与国有土地同等入市、同权同价。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权，进行开发、利用、经营（商品住宅以外）。

对于具备开发建设所需基础设施等基本条件的用地，可就地直接入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据城镇建设用地与集体建设用地增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途。

2.投资者通过与集体兴办乡镇企业来获得建设用地指标

《土地管理法》第四十三条中明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地）；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

在乡村，有太多这类沉睡的资产等着被唤醒，开发者们同时也对乡村建设项目垂涎已久，关键在于二者的契合度是否能通过一个良好的模式捆绑起来，如今，对于当前越来越紧张的土地供应局势，与村集体合作开发已是大势所趋。

（2）与村集体合作的四大优势

第一、资金门槛相对较低，而且交付方式灵活。集体土地价值是占同等地块国有土地的70%。企业通过与村集体进行协商，可以土地出让金、“土地出让金+配建物业”等多种方式交付，对中小开发商企业极为有利。

第二、通过使用权流转，企业能够获得合法合规的项目使用权证，为后续融资提供了保障。

第三，尽管目前有关政策并没有明确规定，但仍然存在项目分割确权的可能性。

第四，使用权到期处理方式比较灵活。按照约定，物业可以归属企业或者村集体；双方也可以协商，继续合作。

因此，对有意在乡村进行商业开发的投资者来说，与村集体合作开发将是政府推动乡村振兴的必由之路，如何实现政、企、村三者共赢是今后长期去探索的议题。与此同时，在一轮又一轮的土地改革背景下，村民的思想也将随之改变，这都有利于土地模式进一步创新。