前言：

2019年11月29日，中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程代表研究组在“第二届开发性PPP论坛”上正式发布了我国首部开发性PPP模式创新理论研究成果——《开发性PPP概论》。这是中国财政科学研究院PPP研究所、北京亚太财科咨询有限责任公司联合研究组历经近两年时间，对全国范围内的开发性PPP模式开展广泛调研后，推出的具有针对性的理论研究。

研究组通过调研认为，开发性PPP模式具有PPP模式的普遍属性，是规范的PPP模式；同时在中国的实践显示出与传统PPP模式显著不同的特征，具有显著的中国特色和优越性。开发性PPP模式以区域可持续发展为目标，把人力开发、产业开发、空间开发深度融合，契合了我国新型城镇化发展、供给侧结构性改革和国家治理现代化的需要。

对于开发性PPP到底是什么概念，以及与之前的PPP模式的主要区别在哪里？笔者将在下文中一一说明。

一、开发性PPP是什么？

《开发性PPP概论》一书首次从理论层面拟定了“开发性PPP”定义，即开发性PPP模式是指以实现区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务，社会资本承担主要管理责任和显著风险，投资回报原则上来自合作新增财政收入，并与绩效挂钩，实现激励相容。

同时，《开发性PPP概论》结合理论与实践，搭建了开发性PPP的理论体系，对开发性PPP的中国背景、国际现状、盈利模式、风险治理、绩效考核和资产利用等作出系统分析，为深入研究开发性PPP具体问题，为开发性PPP项目标准化、体系化推进奠定了基础。

首先，开发性PPP概念最早是由中国财政科学研究院院长刘尚希提出的，以前有多种提法，包括自平衡PPP、综合开发PPP、产业开发PPP、城镇开发PPP，等等。到目前为止，开发性PPP的概念的准确定义是什么？其深层内涵是什么，目前还在初步研究阶段。

刘尚希院长曾对开发性PPP是这样解释的，近年来一些地方政府与社会资本深度合作，探索将国外的PPP与我国发展阶段和实际需求相结合，产生了“中国特色的开发性政社合作”的创新化学反应，形成了一系列创新性的政社合作业务形态，包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等，把公共服务的提供嵌入其中，这类实践形态称之为“开发性政社合作模式”，也就是“开发性PPP”。

开发性PPP概念

政府和社会资本在以产业开发服务为核心的基础设施和公共服务领域建立的长期合作关系；社会资本承担主要投资、建设、运营管理责任和风险；投资回报与绩效挂钩，基本实现自平衡。

二、与传统PPP相比，开发性PPP主要区别和优势在哪里？

首先，开发性PPP它在项目发起、运作方式、交易结构、利益共享和风险分担、社会资本采购等各环节，具有一般性PPP的属性。

1.同时开发性PPP具有自身独特特性

开发性PPP是PPP，但是它跟传统的项目性PPP不一样。传统的项目性PPP一般是提供单个项目或类似项目打捆服务。开发性PPP提供的是以一定空间区域产业开发服务为核心，综合基础设施和公共服务配套内容以及土地等资源整理盘活，更多的是招商引资、产业孵化、产业加速，以及城市和产业运营管理。比如华夏幸福基业公司参与的产业新城PPP项目，合作区域有的10平方公里，有的50-60平方公里，这基本就是一个中型城市城区的面积了。所以它的管理、运营不是一个项目运营，而是一个城市运营，运营的方法、手段、评价方式、标准都是不一样的。

开发性PPP确实有项目捆绑的特征，但不是单独某一类项目，而是不同类型、不同期限、不同需求的项目集合。在几十平方公里区域内，如果单弄一个项目，可能有利，但整个区域可能是亏损的，这就需要把各个项目之间的时间、空间、利益的相关衔接都设计好。开发性PPP是一种要素的集成，是一种组织方式的创新，不仅仅是一个项目管理的问题。开发性PPP模式，就像交通运输中的集装箱创新一样，也是一种组织方式创新。

开发性PPP是基本实现项目自平衡的。比如固安的一个PPP项目，它的付费机制名义上是政府付费，但是政府付费的来源，不是从政府别的项目提供的财政收入来，而是从这个项目本身为政府创收的税收地方留成部分来，归根到底还是它创造的价值。社会资本的发展、盈利与地方的整体发展捆绑在一起，是一个真正的命运共同体。

2.相对于传统PPP的优势所在

第一个优势是综合开发。通过以人为本的整体开发营造区域魅力，增强对高端要素的吸引力。区域的高质量发展需要引入“三高”：高新技术、高端产业、高端人才。

第二个优势是自我造血。在开发性PPP模式中，政府和社会资本的收入完全来源于由社会资本创造的新增收入，政府不投资，不担保，不兜底，不负债，不融资，合作区域用于支付的财政资金都是新创造出来的，没有增加合作区域政府的财政负担，做的是财政收入的“加法”，不会给财政带来任何风险。

第三个优势是激励相容。政府和市场的力量实现珠联璧合。区域的高质量发展是政府和社会资本共同的目标，由于“绩效付费、长期运营、综合开发”的制度设计，使得政府和社会资本拧成一股绳，实现了激励相容。双方相向而行，优势互补，既充分让市场在资源配置中发挥了决定性作用，又促进了政府的职能转变。

第四个优势是增量取酬。政府支付给社会资本的服务报酬都是从社会资本创造的新增财政收入当中来。这其实也是开发性PPP备受合作区域政府欢迎和认可的一个根本性的原因。

总的来看，开发性PPP模式契合我国现阶段新型城镇化建设和供给侧结构性改革需要，在不形成政府性债务的前提下，有效提供公共服务，同时推动地方产业升级、城市开发和社会发展，具有较大的发展潜力。

三、开发性PPP的盈利模式与治理

世界上没有免费的午餐，任何人的投资都是要回报的。开发性PPP有以下四个方面的收入来源：一是政府从产业发展带来的税收和非税收入增量地方留存部分中列支的财政补贴；二是政府在土地开发带来的基金收入中列支的覆盖土地整理成本部分；三是产业、城市运营，价值提升创造的利润；四是资源整合带来的价值增值。

传统PPP与开发性PPP对比分析

4.开发性PPP的市场风险研究

开发性PPP的社会资本比传统项目性PPP要承担更多的风险和责任。使用流量不足风险，按传统的项目性PPP模式，一般是由政府承担或者是政府承担主要部分，以可行性缺口补贴方式支付，而开发性PPP则由社会资本承担，政府基本没有什么风险。

另外，若合作期限届满，社会资本没有收回投资及合理回报，政府责任豁免，这个亏损归社会资本承担，这与传统项目性PPP模式中缺口部分财政补足有本质区别，投资风险真正全部由社会资本承担。

实施开发性PPP模式较早的河北省固安县，其与华夏幸福基业公司合作推行开发性PPP模式以来，财政收入快速、稳步增长，期初约7000来万元，去年增长到90余亿元，年均增幅20-30%，最高年份增长80%；而且质量很高，除了省级集合发行的少量债券，固安县政府没有债务和其他隐性债务。

总结：

开发性PPP相较于传统型PPP，其最大的特点在于资金来源问题，开发性PPP的资金由社会资本承担，盈利主要根据项目的运营成果，也就是项目运营后整体带来的价值增值来保障。这种方式在适应中国整体去杠杆的经济形势下，确实是对民营经济的考验，开发性PPP项目不仅仅是基础设施的建设问题那么简单，社会资本在参与时，需要负责整体项目的前期，中期的招商引资、筹划布局，以及后期的整体维护运营，无论哪一个阶段，对社会资本都将是考验。收益与风险是共生的，对于如何平衡政府与社会资本之间的利益，追求社会利益最大化，开发性PPP距离大范围真正落实还需要不断探索。