一、农用地审批权下放后产业发展潜力巨大

用地指标问题一直以来就是困扰各类工业农业企业，特别是与乡村振兴、特色小镇开发相关的企业和行业发展关键因素。此前因为审批时间长、流程繁琐等原因，很多农业现代化企业、工商企业都会因不能拿到土地而错失机会良机。但就在前几天（3月15日），国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称“决定”）首次发布，在保护耕地、节约集约用地的前提下，将国务院可授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点，试点期限为一年。此消息传来，对从事康养文旅特色小镇投资开发的各类企业及从事现代农业经营的企业和行业会有哪些利好？ 

我们可以做如下简单归纳：1）拿地成本降低降低企业投入成本；2）审批时间缩短从而提升文旅特色小镇等开发速度；3）土地流转加快，有利于乡村振兴战略落地实施。

这次农用地审批权放权改革，政策内容丰富，对其要点可以概括如下：

（一）土改政策延续。这是与城市布局相关的土地改革的继续和深化。2019年国家政策层面发布过《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》表示，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

（二）试点范围。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点。此次试点的8个省市，多数是东部发达省市，而位于中西部的重庆、安徽两地，一直以来也是我国土地改革的先行区。为何是这几个城市呢？原因主要有1）用地紧张；2）城市经济发展水平较高；3）居民消费水平较高。据国家统计局公布数据，上海、北京、天津、浙江、广东、江苏、福建、辽宁、湖北、内蒙古这10个地区的上半年居民人均消费支出超过了全国平均。北京、上海、广东等经济发达地区早已出现用地紧张问题。

（三）试点时限：1年试点时间。

（四）土地红线：仅限永久基本农田以外的农用地，并且明确，农用地可以转变成建设用地而非永久基本农田。据了解，今年开始实行的新《土地管理法》第四十四条规定：建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

什么是农用地？农业用地是直接或间接为农业生产所利用的土地。农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。因此，放权是在国家政策和红线之内，不得错判。

（五）未来产业发展机遇。国家务实下放农用土地审批权，可能会引发新一轮商业开发和产业升级。比如第三产业在此背景下的高速成长，以及土地价格下降带来的现代农业和涉农产业的大爆发。将会出现哪些新趋势？

1、推动设施农业等现代农业投资。省市级政府根据实际情况加快审批农用地转建设用地，从而推动农业投资和商业资本进入现代农业产业及与至相关联的现代农旅、田园养生养老等的新型朝阳产业。

2、加快乡村产业的发展、推动乡村振兴和特色小镇开发。乡村产业发展常常因缺钱缺地而发展缓慢，土地审批权下放必将加速乡村产业和县域经济的发展速度，还将会带动更多的返乡创业者兴建工厂和建设投资。土地新政也会带动休闲观光农业、乡村旅游、农产品加工等业态的发展。

3、对农村和农业经济的反哺作用。很多农用地地处城市郊区，若这些农用地得到充分使用，就可激活周边产业，包括种养殖业、食品加工、餐饮娱乐、田园综合体项目等。这有助于农民提高就业和增收，对推动乡村振兴战略的实施有着极为重要的作用。

4、激活新兴产业。农用地审批加速，有利于郊区经济的发展，更有利于新兴产业的落地。比如，休闲经济、养老产业、文娱项目、农旅结合产业等新兴产业的发展。农用地加速审批还可以快速推动大棚设施农业、室内农业、立体农业、生态循环农业等新农业产业的发展。

二、土地新政或引爆新基建新产业，引导中国城市发展格局改观

过去，农村土地如果要转变成建设用地，多数情况下需要国务院亲自审批，但国务院近日发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》（下称《决定》）明确，这些事项之后可以直接在省内审批。此项变革可能给中国城市格局的发展带来巨大变化。 这次审批权下放分两种情况，一种是永久基本农田，“委托部分省级政府批准”，首批只有8个省份；另一种是除基本农田以外的其他农用地，“授权省级政府批准”，惠及所有省份。

可以预见，土地审批权的下放，不仅有利于满足疫情过后政府新基建、新产业上马的土地需求，加快项目建设，还将优化省域土地资源的优化配置，利好强省会、中心城市。主要原因是：

1）审批权下放，土地资源优化配置

《决定》称，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。《决定》还试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

受18亿亩耕地红线的制约，国家对永久基本农田转为建设用地尤为谨慎，所以重点还是在基本农田以外的其他农用地。　　

按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。新冠肺炎疫情过后，政府有很多新基建、新产业，比如5G、人工智能等项目需要上马，这对我国经济保持平稳发展、稳就业都很重要。但这些项目上马，就需要有发展空间，尤其是土地指标。因此下放土地审批权，可以缩短审批时间，加快项目建设。

各省份每年的土地审批指标是相对固定的，在有限的“蛋糕”之下，省域内各个城市如何分配，事关城市与区域经济发展和土地价值的实现。我国在过去很长一段时间实行“控制大城市规模、积极发展中等城市和小城市”的中小城镇化战略，土地供给向三四线城市倾斜，这与人口向大都市圈集聚的趋势相背。一边是人口外流、土地供应却严重过剩的三四线城市，一边是人口大量流入但土地供应十分紧张的一二线大城市，土地市场过去一直存在着这样的供需错配。

这种错配，导致很多中小城市土地使用十分粗放，土地利用集约度低，土地价值转化率低。而对一二线城市来说，由于土地供应严重不足，导致楼市供不应求，房价高企。同时，一二线城市还需要重点布局新产业、新基建，其用地也受到极大的掣肘。从空间布局来说，这些新项目、重点项目，很多都是在中心城市、大城市周边，而大城市土地指标紧张，因此，土地审批权下放到省里，有利于省域范围内土地指标的优化利用。通过省域内的优化配置，一方面可以让经济发展更好的城市获得更多用地指标，而对一些经济发展一般的中小城市，可以通过出让土地指标获得资金，加快补足公共服务短板，进而促进区域之间的均衡发展。

2）土地审批新规利好强省会、中心城市　　

对城市来说，土地应该用在最能发挥其价值的地方。每个城市和地区的定位不同，其产业布局也会因土地的区位和价值变化而变化。

对于三四线城市、中小城市和广大农村来说，重点还是要搞好粮食生产、旅游等，在土地利用上，这些中小城市也应该尽量改变粗放式的发展模式，实现集约化的发展。而像北上广深这些一线城市和多数二线热点城市，它们发展农业的附加值本就不高，让这些地方努力发展好城市经济，让以农业为主的地方努力发展好农业。其实，近几年出台的“人地挂钩”政策，就是推动土地向大城市集聚的政策。其中，2016年12月召开的中央经济工作会议明确要求落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。2019年4月，国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》也提出，要全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

土地审批权的下放对大城市发展的重要意义就在于，以往在实际操作中，中心城市要在特定地段获得建设用地，往往需要依赖城乡建设用地增减挂钩机制，即农村对宅基地等进行复垦以形成新的耕地、城市郊区占用耕地。此类工作因为涉及耕地占用，审批程序比较复杂。

而此次《决定》中，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。这里面，农村宅基地是一大重点。据统计，目前农村空置宅基地3000万亩，相当于城市建成区总面积37%。因为城市当中，居住用地一般占城市建成区30%左右，空置宅基地就比现有城市中所有的住宅用地总量还多出7%，这是一种资源的极大浪费。若拿出一小部分转到城市就可以大幅度降低地价。

此前2017年，原国土部、住建部曾联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，有13个城市纳入试点，分别是北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

2018年广东省出台了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》。由此实现复垦指标省域范围内流转，突破了之前不得跨县区流转的限制。这意味着粤东西北地区的复垦指标可以流转到珠三角地区使用。如此，将这些闲置用地转移到中心城市，那么不仅可以实现土地价值最大化，这也可以让中心城市获得更多的建设用地。此次审批权下放后，对省级来说，还是应该坚持土地价值与区域经济发展的平衡，在按照已有的规划格局的基础上，一方面，不要让土地在欠发达地区闲置，同时充分发挥中心城市作用，带动都市圈、城市群发展，促进区域协调发展。因此，审批权下放会推动土地资源的进一步优化配置，有利于强省会、中心城市的进一步发展。

三、对中心城市发展利好

其实早在2018年，就有了建设用地向发达地区倾斜的政策初衷，也相应的出台了建设用地指标调配政策。这次土地审批权下放，更是大大地扩展发达地区的建设空间。

2018年3月，国务院出台《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。前一办法规定：由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为。后一办法规定：人均城镇建设用地水平较低、规划建设用地规模确有不足的，可以使用跨省域调剂节余指标少量增加规划建设用地规模；去年在中央财经委员会第五次会议上，就已经提到了：中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

简而言之，不管是资金、人才，还是建设用地指标，都要向中心城市和城市群聚集，这是发展的趋势。而中心城市和城市群之外的广大地区，宜粮则粮，宜农则农，生态重地则应把生态环境保护好。

八大试点省市，将基本农田转换成建设用地用来支持城市扩张，但18亿亩耕地红线一定要守住，必然要由另外的省市来承担更多的农田指标。

看似简单的一个土地审批权，代表的是城市间土地供给格局的改变，代表着土地资源配置理念的转变。作为试验田，首批试点省市只有8个，如果能取得预想中的结果，那么必然也会有更多城市加入进来。由此，城市格局正在迎来大变，土地审批权下放不过是长期调整过程的一小步而已。重要的是通过土地供应的改变，政策向大城市化，城市群、都市圈倾斜，这才是本次政策调整发出的重要信号。增加大城市、中心城市土地供应，为中心城市的发展解锁，是此次政策调整的用心所在。

土地审批权下放后，大城市有更灵活的建设用地指标，发展空间更大，吸引人的能力也会更强。科技是第一生产力，人口是第一生产要素，这将进一步加剧城市间的分化。

四、对地方财政的支持效应

土地审批权的下放，还有一个关键的背景：疫情冲击，经济萎靡。地方怎么度过这个危机？出台了这么多减费降税、补贴政策，资金缺口怎么填？

土地财政的特殊作用来啦。地方有了自主审批权力后，得到更多的建设用地，不管是用来建厂也好，建房也罢，能让更多的投资项目能找得到地，不仅仅能带动投资，带动经济，还能通过卖地来解决财政收入的燃眉之急。

长远来看，地方要发展各类产业，也必须筑巢引凤，招商引资，产业园区、商务中心等都需要土地空间去承载。最近各地都已经在通过拍地来给财政补血了。据克而瑞土地月报显示，2月份土地溢价率回升至11.3％，同环比分别上升1.2和0.9个百分点。

各地都在使出浑身解数拍地，地王频出，楼市冷了，但土地市场却逆市兴旺。广州越秀区9年都没有拍地，结果前不久拍出单价地王，楼面价高达6.46万/平方米；上海也在上个月拍出310.5亿元的总价地王；北京今年前两个月，土地收入金额高达672.74亿元，位居全国第一，相当于2019年全年土地市场成交额1696.88亿元的39.6%。

下放土地审批权到省市，地方有更大的土地规划和拍卖的权力，一定程度给当下的地方财政提供支持。楼市调控政策则可以不用松动太多，就能达到房住不炒下的资金平衡，政策妙处，值得细细领会。

供地暴增后，会不会产生房价下跌？土地指标总量有规划控制是不会变的，地方可以做的更多是存量的腾挪。譬如将郊区复垦为农田，将市区和近市区的农田转变为建设用地，产生结构性的供地变化。况且为了获得卖地收入最大化，地方肯定会主动限制土地供应，不会让储备土地影响土地价格。

相比对住房的影响，土地审批权下放对基建影响会更大。很多基建都需要占用到一些基本农田，现在审批下放后，不再需要国务院审批，地方可以更灵活处理，项目建设效率会更高。加上经济恢复的34万亿基建需求，可以预见，后续这些试点省市的基建会大大加速。

随着郊区的农用地转为建设用地，郊区土地城市化的过程，也是市区辐射范围扩大的过程，郊区之外就是都市圈，这其实就是一步步推进都市圈的发展模式。