2020年4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），这是中央第一份关于要素市场化配置的文件。《意见》分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，明确了完善要素市场化配置的具体举措。同一天，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《任务》），《任务》中多处政策涉及土地要素市场化改革的内容是对《意见》中的相关政策做出了更为细致的布置和安排。本文对要素市场化改革中涉及到的土地政策进行简要梳理。

一、建立健全城乡统一的建设用地市场

加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。

   当前，城乡二元土地制度制约了我国城乡住房建设的平衡以及我国土地市场化进程。一方面，城市缺乏建设用地，土地供应弹性低，价格高涨；另一方面农村土地无法顺利入市，农民无法得到合理补偿。以上两方面因素导致进城的新市民无法承担城市高昂的居住成本，极大阻碍了新型城镇化进程。因此，推动城乡土地要素自由流动，打破二元割裂，建立健全城乡统一的建设用地市场显得尤为关键和重要。深化农村宅基地制度改革试点，完善城乡建设用地增减挂钩政策，建立健全城乡统一的建设用地市场是各地房地产有序发展的重要前置条件，势必能够促进城乡融合发展，有利于城乡边缘区域开发。大城市圈周边区域将驶入发展快车道。

二、鼓励盘活存量建设用地

充分发挥市场机制的优势，盘活存量土地和低效用地，完善促进盘活存量建设用地的税费制度。多种方式并举，推进国有企业存量用地的盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

近几十年来，我国城市化的快速发展使得城镇的边界日益扩大，城市建设用地也与日俱增，但城市建设用地的效率总体较低。城市建设用地若继续扩张的话，将导致政府的财政压力持续增大，也会导致基本农田受损，该外延式的扩张对经济增长将产生消极影响。

鼓励盘活存量建设用地，将有助于形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房体系。一方面，我国产业结构的变迁导致原先的工业用地效率低下，城市国有企业产生过量闲置土地。由于土地性质和使用用途的管制，这些土地未能充分盘活利用；另一方面，城市租赁和保障性住房缺乏的用地很难通过土地招拍挂的方式提供。因此，“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”，可以有效解决城市中闲置土地无法得到充分合理利用的问题，有助于推动闲置低效厂房仓库改造为租赁住房，为新市民提供安全可支付的居住空间，真正构建和实现多主体供给、多渠道保障和租购并举的住房体系。这也势必推动我国土地市场政策灵活性的进一步提升，并进一步推动房住不炒、租购同权的房地产政策的持续深化，确保各地存量土地盘活并有序使用。《任务》在此基础上进一步提出要“全面”推开农村集体经营性建设用地直接入市。集体建设用地入市，不可以建设商品住房，但可以建设租赁住房，借助“租售同权”和公共服务均等化，以较低的成本，满足外来人口、新市民的住房需求、融入、扎根城市的需求，构建“先租后买”“租售并举”的住房新制度。

    三、完善土地管理体制

    完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。加强土地供应利用统计监测。实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记。推动制定不动产登记法。《任务》中进一步细化到要“分步”实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责。

    以往，我国土地出让与人口流动存在严重失衡的情况，三四线城市土地供应量大，但人口聚集的核心城市土地供应反而缩减，导致地价、房价失衡上涨。此次意见提出，“实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，意即推动土地供应应当灵活根据需求而定，建立“人-房-地”联动的土地供应机制。土地供应更加富有弹性，更加符合需求规律。在此机制之下，一线城市土地供应有望增加，可以部分抑制房价上涨的趋势。三四线城市土地供应将相应减少，从而有效避免土地资源的无谓浪费，并进一步实现《任务》所提出的“建设用地资源将逐步向中心城市和重点城市群倾斜”。“分步”从短期看，是指将此前已经部署试点的农用地转为建设用地的审批权限“下放”，减少审批周期，增加地方政府的能动性，从长期看，逐步将审批权下放从局部、短期试点变为长期、整体的下放，其更重要的长远意义在于土地作为调节央地关系的重要环节，要通过灵活土地管理，实现央地之间财权关系的再分配。

四、深化产业用地市场化配置改革

健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。

    产业用地市场化配置改革是此次土地要素市场化改革的一大亮点。长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）、混合产业用地等探索，皆是为了应对新兴产业用地支付能力低，用地空间小和周期短的现状。“健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场化配置改革”。从根本上来说是缩短用地年限，降低中小微企业的用地成本，降低土地要素的价格。从产业用地政策来看，随着产业转型，新兴产业的用地空间非常之小，但单宗土地出让不可能分割成小块土地进行出让，因此无法满足用地需求。“探索增加混合产业用地供给”将不同企业不同产业的用地需求协同起来，推动不同产业用地类型的合理转换，在产业用地上灵活转换，将有效满足产业升级对空间及用地的需求。

在土地要素领域，《意见》提出推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地，同时完善土地管理体制。在当前的土地供给体制仍未完善的背景下，土地要素作为最重要的生产资料，土地要素的市场化改革是根本性的制度变革，势必牵动劳动力、资金要素等全方位流动。以上各种政策措施，均旨在降低土地要素成本，增加大城市的用地规模，让土地供给侧适应城镇化和高质量发展的需求侧的变化。有助于实现《意见》所提出的着力增强土地管理灵活性，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。灵活土地计划指标管理，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府负责，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制的目标。