摘要：

国家发改委4月8日发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（下文称《重点任务》），文件提出“放宽落户”、“城市群”、“都市圈”等概念并首次提及了“收缩型城市”。距离提出区域协调战略不久，《重点任务》再次引发社会对我国新城镇化建设的关注。一场中国城市化战略转型和城市新变局的序幕正在缓缓拉开，以下内容值得重点关注。

一、 中国城市化进程回顾，有哪些问题与反思

（一）中国城镇化实践

城市化是根源于城市发展而引起的区域经济、社会结构和空间结构以城市为模式的演进过程，是指由于社会生产力的发展而引起的城市数量不断增加、城市规模不断扩大、人口向城市集中，同时城市物质文明和城市文化不断向外扩散，区域产业结构不断转换的过程。

改革开放以来，我国城市化进程明显加快，进入到加速发展的新时期。但长期实施的城市化方针却严重阻了我国城市化向更高层次的迈进。至2000年底，我国共有城市668座，城市人口4.56亿，城市化率到了36.9%。世界平均水平已达到48%，发达国家超过70%～80%，发展中国家也有55%～60%左右。至2017年我国常住人口城镇化率达到58.52%，有显著提升，截至2017年末，全国城市近700个。如果说城镇化率达到40%-50%，就意味着城镇化进入中期发展阶段，呈现出高速增长的态势，而当城镇化率达到60%以后，城镇化就已经进入后期阶段，当前我国的城市化进程正处于向中后期加速发展阶段转换的时期，因此研究城市化进程尤为重要。

（二）中国城镇化遇到的问题

我国在城市化进程中出现了诸多问题如城市化水平较低、城市化地区性差异明显、城市化滞后于工业化、农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾等突出问题。

1、城市化水平低于工业化水平

当前，我国城镇化水平已趋近60%，但城市化水平相对工业化水平仍然较低。这是由于我国的城市化水平除了受制于工业化以及经济社会发展水平之外，还要受到体制、政策与形势等的影响，城市化进程中依然依靠政府引导，而不是市场培育。国际经验说明，城市化是市场经济的必然要求，市场经济是城市化的推进器。因此我国城市化要变“政府推动”为“市场推动”，就需让市场去调节，降低城市发展的非市场成本。

2、城市化地区性差异明显

特殊的地理环境造成我国各地的经济发展水平和城市分布相对集中在东部地带。从城市数目看，东部地区城市数目增长快。2000年全国667个城市中，东、中、西部城市数分别为300个、247个和120个，分别占全国总数的44.98%、37.03%和17.99%。与此同时，东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快，已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。

3、城市化滞后于工业化

根据大量研究，我国目前的城市化进程仍然落后于工业化进程。当前我国城市化水平大约低于工业化水平10～15个百分点，特别是我国工业化程度较高的沿海经济发达地区，。城市化滞后的结果不仅使工业化和农业现代化进程受到严重阻碍，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”的产生。这是一种违背工业化和现代化发展的城市化模式。

4、农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出

由于人口基数庞大，劳动力过剩，就业不足问题在一段较长时间仍将困扰着我国。进入20世纪90年代以后，由于乡镇企业发展速度的减缓，吸纳数量呈减少的态势。随着经济增长方式由粗放型向集约型转变，产业结构调整，技术水平提高，城市对劳动力需求增长幅度相对减缓，城市劳动力供过于求的矛盾将更加突出。根据预测，在未来20年中，将面临的挑战是每年如何创造出2000万个就业机会来完全吸纳剩余劳动力，这是一个艰巨的难题。

（三）焦点反思

过去20年我国城市化的实践中，主要为“抑制大城市，发展中小城市战略”，由此也带来一些城市发展的遗留问题。实践表明，我国城市化道路的选择不应局限于“大城市战略、中等城市战略和小城市战略”的争论，而应根据城市发展的客观规律，大力促进区域城市化发展，不断推进城乡一体化战略，才能更好促进我国城镇化建设。

二、进入城镇化2.0时代，城市格局有哪些改变

（一）由城市群到到都市圈

在我国城镇化2.0的探索中最先出现了城市群概念，随后逐步推出都市圈概念。

2014年3月，国家发改委《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台，文件提出“以人的城镇化为核心”、“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”等新内容，并提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制。规划还提出，“十三五”期间要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。

2016年3月5日，十二届全国人大四次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出：在“十三五”时期要规划建设19个城市群，外加拉萨和喀什两个城市圈，至此，以“19+2”为总体架构的“十三五”时期城市群框架终于确定。

随后中央大力推动城市群发展，2018年11月发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

然而在实践过程中，城市群建设也出现一些问题。如部门城市群中，城市间距离太远、城市群范围太大，违背了中心城市溢出规律给政府增加了负担，又因为不同区域行政壁垒的体制机制原因，大部分区域规划仅仅成为了概念，缺乏可操作性。

根据实践，范围越小，经济增长效果越好。国家发改委于2019年2月19日出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。文件由此前的城市群发展，演化为都市圈发展，并对都市圈做出定义，即城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。一般来说都市圈，可能半径能达到五六十公里，小一点半径能达到30公里，如此范围便能够实现日常通勤，大量人口可住在周边的中小城市，在中心城区上班。

城市群的必要条件是都市圈，这次的都市圈规划较此前城市群规划具有可操作性。都市圈战略的推出，选择了一些核心大城市作为国家中心城市战略来进行建设，调整过去抑制大城市发展、强调大中小城市均匀分布发展的政策取向，未来将更加尊重大城市集聚规律，核心大城市通过紧密连接周边的中小城市，能够更好地推动大中小城市之间的协调、发展，更好地发挥核心大城市的辐射带动作用。

（二）打破户籍壁垒与城乡二元结构

此次国家发改委4月8日印发《2019年新型城镇化建设重点任务》被视为是打破户籍壁垒与城乡二元结构的关键文件。

城乡二元结构，即主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置准则，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题。此次《重点任务》要求积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件。超过500万人口的超大特大城市，要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

人们不会停止向城市进军，城市给予人们大量的就业机会以及发展空间。户籍制度改革是推进城乡融合发展的关键点，文件提出今年内要推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得明显进展。可以预想，随着户籍制度改革的深入及多数大中型城市落户权限的放开，一批支撑我国高质量发展的人才将会大规模用于城市与城镇，支撑我国中心城市崛起。

另外，《重点任务》也体现国家城镇化发展的思路转变，表现为进一步推动劳动力、资本、土地等生产要素自由流动改革。

三、城镇化新阶段新变局，有哪些机遇与挑战

城市化是人类社会发展的必然趋势，是社会现代化进程中不可逾越的自然历史过程。在城镇化新阶段和城市新变局中，三个维度已明晰可见：市场的统一与开放要求制度变革、城市运营及系统化水平的提高、不断深入产业带动人的不断集聚与社会协调发展。

（一） 区域统筹协调发展

区域统筹发展战略主张重点发展大城市，将有限的资金用于建设和发展大城市，形成以中国西部、东北、中部、东部四个区域的大城市为中心的城市群和城市带，以此推进城市化进程。

从理论上讲，优先发展大城市和特大城市是世界各国城市的总趋势和一般规律。世界城市化的历史表明，城市化首先是少数城市的孤军突起式的发展，达到一定的规模后才有了大批小城镇的跟进式的快速发展。中国人口问题与土地承载力之间的矛盾要求以大城市和特大城市的相应发展来加以缓解。此前国家在很长一段时期实行“控制大城市”的城市政策，控制的实质是要阻止人口向大城市迁移，免除大城市的过重负担。但在实际过程中，国家和地区为了经济目标又往往将有限的财力集中投向特大城市和省会所在地，在资金上无力支援那些数目众多、分布广泛的小城市和小城镇，导致区域发展不均衡。

在城镇化新阶段的格局中，“一带一路”、京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区城市群将承担引领重任，成为西部、东北、中部、东部四大板块支撑，促进区域间相互融通补充。另外根据《重点任务》，特大型城市户籍制度逐步开放，中大型城市均衡竞争，收缩型中小城市或逐步收缩，有助于大中城市及城市群将逐步吸引人才，带动城市新格局的形成，促进四大板块区域协调发展。

（二） 城市群及都市圈基础设施打造

城市群及都市圈打造会引起地产销售复苏和轨道交通等基础设施发展，但是对楼市的边际影响不会太大。城市群发展中，中心城市周围的中小型城市承载着分流中心城市人口、聚集资源的需要；同理都市圈也有发展城市副中心的需求。因此城市群及都市圈中物业销售、城市道路建设、城市排水系统、文化中心等城市综合体设施必不可少，数量和质量并重，职能等级协调。另外，城市群还有产业聚集的要求，因此城市群周围中小城市构建特色产业园区，对促进产业融合、产城融合有重要意义。

（三） 特色小镇与田园综合体

在城市群周围散步的特色小镇、田园综合体等小型城镇具有重点投资机会。发展小城镇是现阶段促进中国城市化进程的一条现实而有效的途径。小城镇量多面广，是农村地区的政治、经济、文化中心。在城镇化发展的新阶段，小城镇承载了大部分的转移农村人口并为其提供就业机会，另一方面发展小城镇也是完善城乡经济体系、改善城乡二元结构的、以及发展小城镇还是乡镇企业升级和集聚的重要抓手。

在实践中，国家推出了特色小镇、田园综合体等实践模式，企为广大农村的经济和社会发展都产生了巨大的推动作用。目前来看，特色小镇与田园综合体作为农村剩余劳动力转移与农村产业聚集的载体，还是具有较高的投资价值。

结语：相较于世界发达国家走过的一般城市化道路，我国选择了以大中城市拉动型、以小城市和农村小镇辅助型的新型城镇化模式。这种“城市拉动型”的城市化模式的关键或突破口就在于不断提高城市产品的竞争力、市场占有率，从而带动城市产业的升级，带动城市发展，解决城市工业的失业和吸收农村剩余劳动力；同时为乡镇企业和小城镇的产业升级留出空间，再以丰厚的利润回报投资于农业,逐渐把农业纳入规模产业来经营，只有这样经济工作和城市化才能真正良性运行。