摘要：2019年5月5日，国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系工作任务进行了要求和部署，为促进城乡融合发展搭建了整体框架。本文将结合近期中央及部委出台有关“加速城乡融合”的文件，对《意见》及城乡融合未来发展方向进行重点解读。

继2019年4月9日发改委出台《2019年新型城镇化建设重点任务》后（下文简称《任务》），5月5日中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。相对于《任务》，《意见》则更侧重于乡村振兴及城乡融合发展。

《意见》分析了当前城乡融合发展中诸如城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等突出矛盾和问题，着力破解影响城乡融合发展的体制机制障碍，明确提出了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的“三步走”路线图。《意见》是促进乡村振兴和农业农村现代化的政策利好，也是提出落实“两个一百年”奋斗目标战略部署的重要文件。

意见明确的三步走目标：

· 到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。

· 到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。

· 到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现

由此，如何实现城乡融合发展，又有哪些新的举措及新的方式可以推动我国农业农村现代化发展？解读《意见》，有以下四个亮点举措及发展方向。

一、健全农村转移人口机制

《意见》提出，健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展，增强中小城市人口承载力和吸引力，提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。

事实上，《意见》中重点提到的“深化户籍制度改革”，发改委4月份发布的《任务》提出了具体要求：城区常住人口100万至300万的II型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

再参考实际情况，数据显示，截至2018底仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。因此可以解读，此次《意见》在解决农民工的户籍问题遵循持存量优先、带动增量的原则，优先解决已经在城市长期就业、工作、居住的这部分存量农业转移人口，再由存量人口带动新生代农民工，以及农村学生升学和参军进入城镇的增量人口。

另外，还有两点值得关注。其一，《意见》提出的健全农村转移人口机制，并不只针对于高端人群，而是针对城市所需的不同层次的农村转移人口。其二，放松城市的落户条件并不代表，放松对房地产的调控，根据《任务》以居住年限或参加社保年限等条件，替代户籍作为房地产限购的门槛，能在宽松落户条件的同时，防止房价出现较大幅度波动。

二、健全农村土地机制

土地问题是关系农村发展的根本问题之一。此次《意见》也强调稳慎推进农村土地改革。《意见》提出三大农村土地制度改革举措，包括方面：改革完善农村承包地制度、改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度。

在改革完善农村承包地制度方面，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。

在改革农村宅基地制度方面，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。

在建立集体经营性建设用地入市制度方面，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

《意见》中土地改革最亮点举措为“建立集体经营性建设用地入市制度”。所谓农村集体经营性用地入市，是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。这意味着，符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接进入建设用地市场。而按照我国相关法规规定，集体建设用地需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”操作才可以进行出让。

本次《意见》提出在一定条件下，建立集体经营性建设用地入市制度等，无疑为农村闲置用地释放了巨大的红利空间。加上“完善承包制”、“放活宅基地”等举措，实则为促进农村土地流转、盘活农村土地资源、促进城乡统筹建设发展提供了巨大的支撑。

三、建立乡村融合发展试验区

《意见》提出，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试、观照全局，及时总结提炼可复制的典型经验并加以宣传推广。

当前我国农村在人口、土地、财政、金融、农村产权和工商资本入乡等方面，还有不少体制机制障碍。设立市级、县级试验区，可破除现行体制机制束缚，明确改革重点、为改革“探路”、为基层探索搭建有效平台。

为确保试验区真正成为改革的载体、真正收获改革的实效和红利，《意见》明确提出，城乡融合发展体制机制改革要在经济发达地区、都市圈和城市郊区率先取得突破。即城乡融合发展试验区的设立，将遵循少而精、质量第一的原则，避免区域平衡，防止部分地区做面子。可以预期，城乡融合试验区将发挥试点引路的重要功能，并成为农村改革的重要举措之一。

四、产业融合平台具象化

《意见》提出，建立新产业新业态培育机制。构建农村一二三产业融合发展体系，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式。

《意见》还将城乡产业协同发展平台作了具象化，明确提出了4种载体的具体形态：

· 把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈；

· 把农业园区作为重要平台，优化提升各类农业园区；

· 完善小城镇联结城乡的功能，承接一定的产业和公共服务；

· 创建一批城乡融合典型项目，引导社会资本重点培育一批国家城乡融合典型项目。

《意见》再次提出促进产业融合的概念。事实上，如何实现农村现代化发展、农民增收与产业增值必须提高农业的价值链。培育农业农村新业态，促进一二三产业的融合，可有效拓宽或者延伸农业产业链、提升价值链。

因此，能有效促进产业融合的载体必不可少。特色小镇机动灵活，可以第一产业进行开发，形成农业特色小镇，也可以将第二产业、第三产业作为主导产业进行，真正实现产业融合发展，并带动一个区域的经济发展，为农村转移人口提供就业岗位及居住场所。由上，特色小镇与田园综合体（农业园区）在实现城乡融合，促进新型城镇化发展，推动乡村振兴，具有不可替代的作用。

此次《意见》的出台，利好特色小镇、田园综合体、产业园区及特色园区的项目，后续各部委或将出台支持特色小镇、城乡融合试验区等园区的文件，支持产融园区高质量发展，发挥城乡融合的引领带动作用。