田园综合体，是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式。田园综合体集聚产业和居住等多项功能，要素集中、承载能力强，其以农民为根本、以产业为支撑、以文化为灵魂、以旅游为纽带、以生态绿色为主题，具有独特的优势。而建设田园生态小镇的关键是就要实现田园文化、生态旅游、现代农业等多产业的综合发展，田园综合体正是实现这种综合的有效形式和载体。
一、田园综合体产生的理论和时代背景
1898年霍华德提出田园城市理论，认为应该从健康、生活以及产业角度出发，设计建设一种兼有城市和乡村优点的田园城市，规模要以足够提供丰富的社会生活为限，并且若干个“田园城市”围绕中心城市布局，城市之间是永久性农业地带。这一理论是城市改革、打破城乡二元结构的重要理论来源，推动了美国居住区的郊区化。
2017年我国中央一号文件首次提出“田园综合体”的理念，文件中指出，壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。文件明确了以新型农民合作社作为田园综合体建设的主要载体，为田园综合体未来的发展指明了方向。
田园综合体是在我国当前城乡一体化融合发展格局下，顺应新产业新业态发展，结合农村供给侧结构性改革，促进产业深度融合，实现我国乡村振兴、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性发展模式。它是打破城乡二元结构的重要规划设计，是契合城乡一体化发展的历史产物。
二、我国特色小镇发展中存在的突出问题
特色小镇的出现和发展是改变我国城乡二元结构的重要推手，是破解我国经济社会发展瓶颈的有力抓手和平台。自从2014年在杭州云栖小镇首次被提及，以及随后2016年住建部等三部委力推以来，特色小镇这种在块状经济和县域经济基础上发展而来的创新经济模式，在全国范围内得到了如火如荼的实践和发展。
2016年7月21日, 住房城乡建设部、国家改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，在地方政府和开发商的积极参与下,名号繁多的特色小镇如雨后春笋般在各地快速落成。但很多地方在推进特色小镇建设的过程中，出现了一些倾向性问题：“忽视特色、千镇一面；不顾实际、盲目跟风”的现象严重，特色小镇建设的核心和灵魂缺失，使得许多“特色小镇”因缺乏独特性、历史感而千篇一律, 名实不符, 成为假大空的“特色小镇”。
2018年3月28日，国家发展改革委规划司司长陈亚军在2018中国特色小（城）镇产业发展高峰论坛上指出，特色小镇发展存在7大问题（详见附件）：一是概念不清，定位不准；二是盲目发展，质量不高；三是同质化严重，特色不鲜明；四是政府主导倾向明显，市场化不足；五是重物不重人，搞形象工程；六是盲目举债，积累财政风险；七是房企过度参与，以特色小镇之名，变相搞房地产开发。
三、以田园综合体为理念建设田园生态特色小镇
当前特色小镇建设中存在的这些误区和问题,既偏离了特色小镇建设的目的与初衷,也凸显了当前特色小镇建设中的理念缺失。以田园综合体为理念打造田园生态特色小镇,可以保证人们在拥有现代化生活的同时,又能满足人们对田园生活的渴望和乡愁的寄托，是打造特色小镇的独特模式。
(一)田园综合体与田园生态特色小镇天然契合
首先,两者皆以乡村振兴为目标。田园综合体以乡村复兴和再造为目标,通过贯彻城乡融合为乡村注入新活力,打造城乡共享的开放型社区。田园生态特色小镇以构建产城一体、农旅双链、区域融合发展的田园生态综合体,以期实现产城乡一体化的新型城镇化。
其次, 两者皆以产业为核心。田园综合体强调现代农业的多功能性，强调把过去工业化时代的农业一产化的思维转换成生态文明时代的农业三产化思维。田园生态特色小镇则依赖乡村特色产业和特色环境因素,打造具有明确的农业产业定位、田园文化内涵、生态旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。
最后,二者皆以生态净化为原则。田园综合体坚持人与自然的和谐共生,农业与生态环境的密切交织。田园生态特色小镇则是一种创新生态系统,是新型工业化、城镇化、信息化和绿色化融合发展的新模式。
(二)田园生态小镇可规避一般特色小镇建设中存在的风险
特色小镇必须基于特色产业，但与资源、人口等生产要素高度集中的大城市相比,小镇领域发展产业相对困难。大多数地方的小镇因难以实现人口和资源的聚集,从而缺乏可以附着的产业。如果仅依靠外部力量来打造特定产业, 则需投入大量的人力、物力、财力,耗时长且风险大。田园生态小镇则可根据既定的乡村和小镇实际情况,无需大拆大建,不占用更多土地资源,通过修缮一些固有的传统民居,彰显田园生态小镇本身的特色，从而避免一般传统特色小镇建设中大量投资所带来的风险。
(三)以田园综合体为理念打造的田园生态小镇具有广阔的发展空间
未来乡村将不仅是一个单一的农业生产载体,它还承担着解决逆城市化问题的任务。基于此,未来乡村的价值需要重新进行评估。以田园综合体为方向的田园生态特色小镇正是基于今后的市场需求而探索出的城乡一体化发展模式。通过在乡村建设一种居住和产业相结合的共生体，推动一二三产业深度融合发展,使乡村由单一功能向复合功能转变,从而在促进城乡平衡发展的同时，提升人们生活的幸福感。
四、打造田园生态小镇的有效路径选择
(一)宜试点示范，不宜遍地开花。这也是“中央一号”文件提出的要求。从农业供给侧结构性改革从主要满足量的需求向更加注重满足质的需求转变的导向出发，田园生态小镇应当是一种有质量、有品位的有效供给，而有效供给在精而不在多，只有精品才会吸引人，否则就会流于一般。田园生态小镇建设不可大干快上、遍地开花，从而消耗宝贵的土地资源，成为无人问津的无效供给。
(二)宜优选区域，不宜降格以求。田园生态小镇的建设中，存在条件适应性的问题。如果不讲条件、随意建设，必然导致杂乱无序、低质无效。在一定的乡村区域范围内打造田园生态小镇，应进行科学、合理、优化的选址，使田园生态小镇真正建在最适应的地方。这种适应，要从供给适应需求的角度出发，选择那些“得天独厚”的地方建设田园生态小镇，既最大程度发挥所在区域的比较优势，也最大程度吸引消费者前来。每一个地区都应把最美的田园展示给世人，成为打造自己形象的靓丽名片。
(三)宜重在田园，不宜大搞建设。田园生态小镇，顾名思义，生于田园、长于田园，展现的应当是田园之美，这是建设田园生态小镇始终不能偏离的方向。我们要始终坚持绿色化的价值取向，通过科学合理的规划设计、景观改造、文化植入和设施完善等，让田园的地貌、形态、肌理等得以提升展现，留住田园的山、水和乡愁。因而，在建设田园生态小镇的过程中，要防止大拆大建的“宏大叙事”，更不能借机搞变相的房地产开发，毁了田园的原汁原味之美。可以让少量的钢筋水泥掩没在秀美的田园之中，而不能让大量的钢筋水泥包围了旖旎的田园。
(四)宜精心规划，不宜放任自流。习近平同志说过，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”田园生态小镇建设也是如此，必须坚持规划先导、规划引领、规划管控。一方面，通过规划来确定田园生态小镇的功能定位、风貌特征和实际内涵等，作出一个好的顶层设计和建设大纲；另一方面，把规划控制在一定的范围内，对建什么、怎么建、建到什么程度等，都有一个合理的界限。在一个好的规划指引下，才能建出一个好的田园生态小镇。
(五)宜彰显特色，不宜过于同质。不同的田园生态小镇，应该具有不同的特色。只有彰显特色的田园生态小镇，才能符合有效供给的方向，达到吸引人的目的。对于特色的设计和打造，可以从自然和人文两个方面入手，进行个性化的展示。自然方面，应遵循以原汁原味为基本，展现一方水土的天生丽质，让人看出“人无我有”的独特性；人文方面，应将地方物质遗存、非物质文化遗产、民俗文化、传说故事等元素进行有效植入，同样让人感受到独特性。这种自然与人文融于一体的田园生态小镇，必然是令人神之以往、留连忘返的地方。
(六)宜市场主体，不宜行政指令。2017年“中央一号”文件指出，建设田园综合体要“以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益”。这表明，在推动田园生态小镇建设的过程中，要摆清主体，尊重群众的意愿，畅通民意的渠道，以农民合作社为主要载体来开展。地方政府不能搞指令性计划和拉郎配，把市场行为变为政府行为，任意大建大造田园生态小镇，造成执行政策的偏差和失误。
(七)宜改革联动，不宜短期行为。田园生态小镇是一种创新发展模式，从厘清责任的角度，对于田园生态小镇建设中涉及的财政支农投入机制、农村金融创新、集体产权制度改革、建设用地保障、经营模式创新等方面的问题，在需要地方政府引导和支持的同时，更需要创新性地走出新路，达到最大程度惠民增收的目的。尤其是在试点示范的过程中，更要予以精心指导、支持和呵护，有效推进体制机制方面的探索创新，让田园生态小镇建设顺利起步、积累经验、健康成长。
附：特色小（城）镇建设目前存在的7大问题
（内容整理自发改委规划司司长陈亚军主题发言）
一、概念不清，定位不准。一些地方把特色小镇当成一个筐，什么都往里面装，而且越到基层越明显。比如有些地区把特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十乃至上百平方公里的空间范围内推进建设。再比如把特色小镇等同于旅游景区、文化旅游或者企业运动的综合体项目，只注重单一功能，而忽视了城的综合功能。这些穿新鞋走老路的做法，混淆了特色小镇的概念，违背了特色小镇建设的初衷，很难实现在一个集聚的空间范围内助推供给侧结构性改革和产业转型升级的战略目标。
二、盲目发展，质量不高。一些地区抱着抢抓国家政策红利和多报的心态，大干快上，层层加码有些地方政府跟踪发展，只管要帽子，不管到底有没有基础，能不能建成，都要打造一个特色小镇。有些地方急于求成，破坏吸收在短短三年或者五年之内建成几十个甚至上百个特色小镇，刚才徐主任也讲建特色小镇并不是那么容易，没有8-10年时间不可能建成。有些地方用地粗放，重增量的扩张，轻存量的改造，脱离原有建制镇区开辟新区来建设，引发新一轮用地冲动。有些地方生态环境保护不力，一些地区存在挖山填湖破坏山水田园的现象，这种做法难免会劳民伤财，破坏环境，影响环境。
三、同质化严重，特色不鲜明。一些地区简单模仿，照搬照抄浙江的经验，学形不学魂，甚至是东施效颦，比如生搬硬套，很多小镇以文化旅游、休闲养生为主题，还有很多基金小镇，内容雷同，确定的形态和功能脱离实际。再比如自身特色挖掘不足，一个规划设计方案多次复制，在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区的差异性，失去了特色，小镇就失去了生命力，既可能浪费资源又会丧失发展机遇。
四、政府主导倾向明显，市场化不足。一些地区依然沿用传统的开发思路，不注重发挥市场作用，中西部地区特别明显，比如以领导的意志替代市场的规律，一厢情愿发展自认为有前景的特色。再比如在融资方面，政府投资比例不高，依赖上级政策、资金支持。又比如混淆了政绩的角色，政府不仅在投融资方面给企业背书，还包揽了很多本该企业承担的职责，这可能导致小镇难以长期可持续运营，甚至出现空镇鬼镇的现象。
五、重物不重人，搞形象工程。有些地区没有坚持以人为本，重物质建设和外观美化，忽视人的生产生活需要，比如重产业轻配套，强调发展高大上的产业，忽视环境营造和生活配套，缺乏对人特别是高端人才的吸引力。再比如为营造新景观，抛开原有的正确良好文化基础，按照建新城思路另起炉灶重新建新城。再比如一些地方讲原住居民集体迁出，忽略原居民的生产生活需要，这实际上是造新城的延续和变异，极易催生大量的形象工程，无法满足人民群众对生活的美好期待。
六、盲目举债，积累财政风险。一些地区抱着借钱赚政绩，欠债下任还的心态，大量举债建设特色小镇，比如政府投入大，占比过高，少数依靠转移支付维持运转的建城区这些中心地区尤其严重，政府配套投入资金规模大大超出当年县级财政的收入。再比如，盲目攀比投资规模，或为了考核任务，利用县级平台公司融资，再比如对存量债务和新增债务缺乏统筹，对偿债资金来源缺乏考虑，这些不顾及本地财政实力的做法，会放大地方财政报表，增加地方政府财务风险。
七、房企过度参与，小镇地产化。有些房地产企业以特色小镇知名，变相搞房地产开发，比如一些地方盯着怎样利用土地，怎样开发管理获取土地收入，再比如以发展产业之名圈地，小镇内房地产占比过高，产业及相关配套明确不足。再比如小镇商业模式不成熟，后续盈利能力堪忧。又比如房企不具备专业运营能力，存在跑路的风险。放任房地产圈地小镇，很容易形成一批新的房地产诉求，给政府带来维护和社会治理的负担。
