2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议在京召开，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题、提升产业基础能力和产业链水平问题。会议指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

中央财经委员会第五次会议对区域协调发展的整体布局概括如下：增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

各区域内部和区域之间如何实现优势互补，协同发展，是推进深度城市化的核心问题。 

一、中国当前三纵两横的新经济地理格局

中国经济地理新格局概括如下：西部为能源和地缘中心；中部是加速、产业转移、新增长引擎的区域；东部为减速增长区域，转向城市精细化运作。

城市化的目的是构建新一代城市群，最终使人口红利变成人力资本红利。粤港澳大湾区的崛起不仅意味着基础设施、公共服务的投资建设，还意味着周边区域优质资源的整合、配置，由此带来新一轮产业升级，为整个中国经济注入新的动力。

中国已取得的经济发展、增长成就主要来源于传统的城市化模式，也即“新城建设”模式。当前的一体化生态区等各类建设，会有效地促进GDP的增长。例如，地铁、公交轨道线路的铺设使得政府的行政部门和行政中枢聚集在其周围。项目中心成立，招商引资，运营城市等后续环节陆续开展。

随着中国户籍制度的逐步放开，在过去30多年中，大量农村人口到城里务工并定居，形成城市化的主要模式。随着流动人口年龄结构的“老龄化”，城市生活成本逐步提升，户籍制度壁垒存在，流动人口在城市定居的可能性要看他们是否有足够的资本（包括人力资本）在核心城市群安家立业。而这群人是中国未来经济发展的重要推动力，因此城市化的根本动力是人，城市化率是由居住在城市中的人口数量决定的。传统的造新城模式实际上是土地的城市化，而非人的城市化。传统模式带来了诸如留守儿童、房价泡沫、春运交通等问题，也即，“新城建设”模式存在的最显著问题是，这种潜能会随着人口红利的消散，造成财政和货币的杠杆率不断上升，这也是房地产泡沫化的成因之一。因此，传统城市化模式的优势消失殆尽。

二、从城镇化到城市群

未来城市化的发展方向在于城市化模式的升级。建立城市群的根本在于因地制宜，优势互补，而非资源的简单堆积。应聚焦于从城市化到深度城市化，从单一城市化到综合城市化，也即城市群战略。深度城市化将形成新一代城市群结构（包括核心大湾区），使人口红利转变为人力资本红利。以大城市为核心，发挥大城市的辐射能力，形成城市群和规模优势。已有大量实证研究表明，城市比农村更环保，城市人均碳排放远低于农村。根据格莱泽的《城市的胜利》，美国最大的98个城市中有一半的工作岗位距离市中心10英里以上。除了核心城市群，其他地区的公共交通并不方便，所以只能选择私家车，导致碳排放量上升。

目前，划分城市的主要方式为一、二、三、四线城市，未来则会出现四类城市群：第一，超级大湾区，京津冀城市群是渤海湾湾区，粤港澳大湾区，以及长三角的两个湾区：杭州湾湾区和通州湾湾区（泛指江苏南通滨海园区及其周边地区）；第二，五个二线城市群，这是国内产业转移形成的版图，叫做“黄金十字架”，一个是沿京广线分布的三个城市群，另一个是沿黄金水道长江分布的三个城区；第三，特色的经济区域，可以称作三线城市；第四，沿边及沿海，地缘和能源的敏感区。这四个区域是未来中国发展的核心区域，也是可以进行足够量的投资以及体制变革的区域。也即，城市的竞争格局已从先前的县级竞争转为城市群之间的竞争。每个湾区的基本要素非常类似。都配备有自贸区，广阔的腹地产业和科技走廊，金融市场基础设施，宜居城市等要素。当然，各湾区间也存在着差异。因此，各湾区需要因地制宜、优势互补。

政策层面已经推出了适合超级城市群发展的政策，各个地区的能动性将决定其发展的路径和潜力。从市场的角度来看，应尽量避免简单的行政区划调整，而应通过市场自发的演化，形成统一的市场、统一的要素分配，以及交易场所。中央财经委员会第五次会议已经强调：“促进各类要素合理流动和高效集聚”。合理的和高效的基本原则是通过市场进行定价，并调剂余缺。例如说全球成功的著名湾区，如旧金山湾区、东京湾区等，其经济总量明显高于其他地区。这些大湾区的形成是经市场的自发秩序形成的，通常采用一体化管理，没有复杂的财政分成问题，但是这些大湾区也面临着如何提供公共服务，怎样合理评估房屋土地价值，以及如何按照市场逻辑分布产业的问题。因此，在新一轮的深度城市化过程中，需要的是哈耶克提倡的“自发秩序”，而非“建构理性”。

三、看齐粤港澳、对标东京湾，注重人口和交通要素

 经济发展的核心资源是人口与人才。从人口年龄结构角度来看，作为改革开放前沿的粤港澳大湾区人才已经呈现出强烈净流入趋势，实现了高速的经济和人口共生增长。粤港澳地区人均GDP超过长三角地区，体现出粤港澳地区吸引人才、培养人才、留住人才方面的政策与市场优势。

为实现长三角一体化更好的发展，一是要解决外地人才户口问题，采取更多配套措施，解除公民教育、医疗等与户口的绑定，吸引人才留下；二是释放税收红利，推动区域经济发展；三是尊重市场规律，城市发展要实现政策“打造”与市场经济相配合。

从国际金融中心的角度来说，上海应该对标纽约或者伦敦。但从城市群的结构而言，上海更应该对标东京。东京湾和长三角都有很大的中心区域，但是它们向周边的辐射能力并不是一个量级。从上海的角度而言，长三角一体化的建设可以模仿东京，与周边区域全面对接，降低长三角区域要素流动的壁垒，例如户籍、财税，包括土地大面积地放开等。若在长三角区域中落户没有户籍限制，土地实行市场化交易，那么长三角一体化必然前进一大步。

交通的便利化程度是要素流动的重要决定因素。日本的固定资产投资约为GDP的180%，中国只占到40%到50%左右。东京有许多非常方便的交通工具，如JR、城铁、新干线，方便居民从东京周边去东京城区。在长三角地区，虽有高铁、城际列车，但从高铁换成地铁，方便程度大幅下降。例如，从崇明到上海市中心，公共交通极为不便，开车费时，但是日本的城铁、地铁和轻轨大概有8-10条线，可以混合运行。从交通高峰期的拥挤情况来看，国内城市群的轨道基础设施建设还有进一步拓展的空间。 

因此，长三角地区应更新规划思路，通过以下两种思路建设新的示范区思路：一是体制调整，比如，户籍、财税、土地，包括农村建设用地的入市操作，通过体制的深度调整，以及深度城市化融合。二是在2300平方公里的示范区内进行基础设施投资。上海中心城区的基础设施无法更新，但在示范区可以做系统的布局：如建设多层高架道路结构，打造人工智能和无人驾驶汽车运行场景；围绕关键综合交通枢纽推动地铁上盖项目，通过PPP的方式激励更多的民间资本进入到相关领域，以提升民间资本的建设参与感和利益获得感。

四、长三角一体化与上海国际金融中心建设

制度创新是提升长三角未来发展潜力的关键，金融服务业创新将与实体经济发展融合共生。上海科创板与深圳创业板制度对科创企业以及实体经济的发展起到了非常重要的作用。长三角地区要实现一体化发展的目标，各地区需打通壁垒，推动长三角地区金融资源协同发展。通过发行境外长期投资资金感兴趣的长三角一体化特别市政债券以及支持国资结构调整的ETF基金，为上海自贸区人民币资产池的迅速扩容提供绿色通道，将长三角一体化和上海国际金融中心建设有机结合起来。 

长三角一体化既需要资金来源，项目建设，人口福利、交通优化，可持续自然环境等方面的综合规划；也需要从政策角度出发，进行机制和体制调整，实现长三角一体化和国际金融中心建设的有机结合，为长三角一体化成为全球最大的超级城市群提出可操作性强的政策建议。