2020年5月22日，两会重启，透露出经济秩序渐复常轨的信号。但同时，抗疫进入下半场，我们亦能清晰地感知到：“常轨”早已不同往常。特别是6月份抗疫特别国债的发行，让“基建”作为拉动经济重回正轨的作用更加凸显。

一、何为特别国债？

特别国债是指具有特别用途的国债。我国历史上曾发行过2次特别国债：1998年和2007年为新发，2017年为续发。时隔13年，2020年中央再次提出新发特别国债。

根据政府的债务体系内容，一般国债的筹集资金用于弥补财政赤字，补充国家财政资金；而特别国债资金则专门服务于特定政策，支持特定项目需要。我国以往特别国债的发行目的在于等值交换或购买资产，而非对预算赤字的融资。从预算管理来看，特别国债仍属于政府债务。按照国债余额管理办法，纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，不列入财政赤字，其收支纳入中央政府性基金预算。

图1 我国政府债务体系

二、我国特别国债之“特别”

特别国债具有诸多优势，在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性：1.针对特定用途发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；2.只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；3.为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；4.用途更加灵活。

我国曾发行过2次特别国债。第一次是1998年，财政部发行了2700亿元的特别国债用于补充工、农、中、建四大国有银行的净资本；第二次是2007年，财政部发行1.55万亿元特别国债购买约2000亿美元外汇储备，用于组建中投公司。2017年还有一次续发，发行的6964亿元则是对2007年部分特别国债到期的续作。

据公开资料，1998年发行特别国债的主要目的是为了补充我国四大行资本金，提高金融系统抵御风险的能力。方式上，央行降准为四大行释放流动性资金，四大行定向认购特别国债，财政部然后对四大行注资。2007年特别国债旨在解决因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加，同时对超过合理规模的外汇储备进行有效投资管理。方式上，央行通过农行通道，向财政部认购1.35万亿元特别国债，财政部向社会公众发行0.2万亿元特别国债，然后财政部向央行购买现汇及汇金公司股权，注资成立中投公司。

表1 我国历史上特别国债的发行

2020年3月27日中共中央政治局会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势。在宏观政策方面，中央首次提出“适当提高财政赤字率，发行特别国债”，来应对疫情对经济造成的影响。

2020年5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理作政府工作报告中提到：今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

三、我国第三次特别国债的发行

（一）特别国债的发行时间

备受社会各界关注的万亿元抗疫特别国债已正式开启市场化发行。一期和二期抗疫特别国债均采取记账式国债发行方式，分别为5年期和7年期固定利率附息债券，票面利率为2.41%和2.71%。债券起息日为6月19日，每年6月19日（节假日顺延）支付利息，到期后偿还本金并支付最后一次利息。2020年抗疫特别国债（一期）和2020年抗疫特别国债（二期）规模共达1000亿元，占到抗疫特别国债发行总计划的十分之一。

随着抗疫特别国债成功发行，7月底前将完成1万亿元特别国债发行任务，地方正式启动了特别国债申报项目，积极争取这笔万亿级“救命”资金。

今年中央抗疫特别国债1万亿元全部转给地方，利息全部由中央财政承担，但本金偿还中，中央只承担3000亿元，另外7000亿元由地方偿还本金。

（二）1万亿特别国债的支持范围

特别国债申报项目分为基础设施建设项目和抗疫相关支出两大类，其中，“1万亿元中，用于基建项目额度是7000亿元，需要一定收益，这笔资金允许做项目资本金，用于抗疫相关支出额度是3000亿元。”

特别国债覆盖基建范围较广泛，疫情相关设施优先级高，但仍有较大部分投入传统基建。特别国债投资的基建项目范围具体包括：公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食能源安全和应急物资保障体系建设、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通、供水供电供气等市政设施、重大区域规划相关基建、水利、农业、林业、县城建设等基建。抗疫相关医疗设施建设的优先级较高，但仍有较大部分会投入传统基建领域。

（三）特别国债对基建的重大利好

在地方债可作为资本金后，本次特别国债7000亿投基建可做资本金，意味着地方政府再度加杠杆扩大资金来源提升基建投资，这将对基建投资形成有效拉动，促进经济稳增长。

具体来看，5月基建投资增速继续回升，稳增长发力明显。分行业来看，基建、地产、制造业投资增速分别为-3.31%、-0.3%、-14.8%，降幅环比收窄5.47、3.00和4.00个百分点，地产、基建投资5月当月值继续上行，尤其是广义基建增速10.90%，显示基建稳增长效果开始显现，后续基建投资增速有望继续回升。

由此可见，3月以来专项债投向基建的占比稳步增加，1-5 月专项债投向基建占比57.02%。根据此前政策规定，如果65%左右的专项债投向基建项目叠加本次特别国债发力，全年基建投资增速大概率将实现较大幅度反弹达到10%以上。