自2014年以来,为防范化解地方政府财政风险,国务院提出剥离融资平台公司政府融资职能,并为地方政府打开了两扇合法合规的“前门”：PPP模式和地方政府债券。自此,两者便相生相伴于地方政府投融资选项中。

2020年1月，各省陆续发行专项债券，与以往主要投向土地储备和棚户区改造两个领域不同，本轮专项债券主要用于交通基础设施、城乡基础设施、生态环保、市政和产业园区基础设施等项目建设。这些领域与2014年起推行的PPP模式有了较大重叠，因此引发了政府专项债券与PPP模式是否能够结合使用的热议。

一、2020年专项债规模大增，基建投资成主要方向

今年应对疫情冲击一大政策工具是发行地方政府专项债券，以带动有效投资稳经济。2020年5月22日，政府工作报告拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。在专项债使用方面，对比2019年，当年新增专项债资金流向中，投向土储的资金占比约31%，投向棚改的资金占比约33%，投向基建的资金占比约34%。可以看出2019年投向基建、土储、棚改的专项债资金规模基本相当。然而，2019年9月4日召开的国务院常务会议中强调，提前下达的2020年专项债项目不得包含土储、棚改项目。2020年7月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议指出，截至7月中旬，经全国人大批准的3.75万亿元新增地方政府专项债已发行2.24万亿元、支出1.9万亿元，全部用于补短板重大建设，对应对疫情影响、扩大有效投资、稳住经济基本盘发挥了积极作用。公开数据显示，新增专项债资金多投向基础设施、园区建设、轨道交通。其中，6月新增专项债中投向最多的为基础设施、园区建设、轨道交通、收费公路等收益确定性较强的领域，分别占比54.07%、19.35%、12.41%、9.82%。

二、PPP再次成为多省推进基建投资首选

（一）多省加大PPP推进力度

2020年7月，宁夏自治区政府以【宁政办规发〔2020〕17号】文发布了《关于加快规范推进政府和社会资本合作模式 促进经济高质量发展的若干措施的通知》。春节过后，广西自治区政府推出了大力发展PPP的“桂十条”，随后山东、江苏等省也发布了与PPP相关的政策，这反映出地方政府对发展PPP有强烈的意愿。这次宁夏发布的通知不仅要加快推进PPP模式，而且把发展PPP作为促进高质量发展的措施，表明地方政府在推进经济发展过程中重视政策选择，把PPP作为最优考虑的政策选项之一。宁夏本次推进PPP力度之大，站位之高是过去七年来罕见的。除此之外，一些省份也在做推进PPP的准备工作。本轮PPP于2013年启动，经历了2014-2017年高速发展和2018-2019两年深度调整，这次宁夏的《通知》具有指标意义，和广西等省份推出的政策一起，共同代表着经过反思和政策比选后，PPP受到了地方政府的高度认可。可以预期，PPP将迎来新的发展机遇，这对社会资本、金融机构等也会带来重大利好。

（二）基建项目成为PPP项目发力重点

2014年以来，国务院为化解政府债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制和投融资体制改革以及推进国家治理现代化，大力推广运用PPP模式。2016-2019年，PPP项目入库数量累计稳步上升。截至2019年底，PPP项目入库数量累计为9440个，截至2020年一季度（3月），PPP项目入库累计数量为9493个。截至2020年5月7日，PPP入库9492个项目中，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护三个行业入库项目排名前三，分别为3830个、1317个和926个。PPP模式在我国也走过了被正式推广应用于基础设施和公共领域的第六个年头。

三、专项债与PPP项目的结合

从2019年开始国家对专项债支持力度越来越大、发行范围越来越广、关注度越来越高，相较PPP而言，“非标”专项债落地快、成本低、范围广，并且可以由项目对应的政府性基金收入作为还本付息的资金来源，各地政府开始大力包装专项债项目，甚至将部分PPP项目退库改用专项债模式实施，以争取更多的额度，专项债对PPP产生了很大的挤出效应，那么专项债真的能够替代PPP吗？

2019年11月，山东省五部门联合下发《关于做好政府专项债发行及项目配套融资工作的实施意见》（鲁财债〔2019〕50号），首次提出“用好专项债券作为重大项目资本金政策，探索试行“PPP+专项债券”融资模式”，充分体现了地方对政府专项债券和PPP模式结合使用的期待。

（一）二者结合的目的

1.PPP补充基建项目缺口

专项债券主要解决基础设施建设领域政府投资资金不足、成本高的问题，但就现已获得专项债券额度或资金的项目看来，绝大多数还存在资金缺口，需要通过市场化融资解决，有多少项目能够真正实现收益融资自求平衡等问题还需要观望。

2.专项债+PPP结合，使PPP回归运营与服务

众所周知，PPP模式适用于有运营内容的、有一定收益的项目。此前，由于地方政府建设资金匮乏，PPP模式承担了大量无运营内容的、纯政府付费的建设项目的融资功能。在财政部多轮监管之后，部分PPP项目将土地收益与PPP项目结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包做PPP，造成了许多问题。地方专项债的出现，有助于厘清边界，划分PPP项目的范围。项目的工程建设部分可转为专项债项目，以土地收益作为现金流；而项目建成后的运营服务，则可以通过PPP模式引入社会力量进行。如产业园区PPP项目，有专项债之后，可以将项目拆分，将园区基础设施等与土地挂钩的内容发行专项债筹集资金，这部分也不需要PPP模式的长期限；对于园区的供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车、园区运营等则采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本、提供更好的服务。

专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。

（二）二者结合的方式

市场上目前关于两者相结合的具体架构设计探索有基本的共识：一是作为PPP项目的资本金，该方式可以解决政府方出资资金来源问题，也起到一定增信作用；二是对项目合理切割分包，资金层面划分专项债和社会资本方投资，建设运营层面引进社会资本的经验和技术，差异化的应用可在一个项目中充分体现两种模式的优势；三是政府方利用专项债券资金解决基础设施的建设资金问题，而在建设运营环节与社会资本方合作，并按效付费，该方式可以有效运用PPP盘活专项债形成的存量资产。

（三）二者结合面临的障碍与应对

由于政府专项债券和PPP模式在制度设计时尚未考虑两者的兼容性，目前两者结合使用的架构搭建存在一定的政策壁垒和技术壁垒。包括结合使用项目的筛选储备问题、债券审核和发行与PPP模式推进的衔接问题、债券期限和PPP模式合作期限的错配问题、债券偿还来源和PPP模式回报来源切分问题、债务属性问题等。政策和技术层面需要进行调整和创新，促使政府专项债券和PPP模式有机结合，激励相容，发挥合力。

项目筛选储备方面，建议在专项债券审核和发行阶段通盘考虑如何嵌入PPP模式，同时建议在PPP项目储备清单中，专项债和PPP重叠领域内选择拥有政府性基金收入或经营性专项收入，预期未来现金流良好的项目申报专项债。

期限匹配方面，目前已发行的专项债券融资期限主要为10-15年，而PPP模式合作期限通常长达20-30年，建议综合考虑PPP项目回报周期、项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度允许合理延长专项债期限。

衔接推进方面，专项债券要求尽快使用见效，而PPP项目前期工作全过程通常需要半年至一年时间，专项债券资金投入PPP项目可能造成资金沉淀或浪费，若要等项目落地之后再申请专项债务额度，又存在融资风险。一方面要选择前期工作成熟，预期落地速度快的PPP项目来开展专项债融资。另一方面在前期论证和采购过程中要确保财政资金和引入社会资本方资金能够满足项目的全部建设资金需求并设置针对投入资金变化的回报调节机制。

回报来源切分方面，政府专项债券的还款来源为项目对应的政府性基金或专项收入，PPP项目的回报来源则为项目的第三方收入（使用者付费）及政府通过一般公共预算支出安排的补贴资金。建议对于两者的回报来源进行严格切分、独立核算、分账管理、隔离风险，以防“一女二嫁”造成相互推诿。例如有土地收益的PPP项目，土地收益用于偿还专项债，基础设施自身经营性收入作为PPP模式回报来源。或有可行性缺口补助的项目，项目经营性收入用于偿还专项债，财政可行性缺口补助作为PPP模式回报来源等。