土地出让收入一直是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农村，但主要用之于城市，虽然能够有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例、集中支持乡村振兴重点任务作出了安排部署。而此次政策最核心的内容，实际上就是土地出让金支农比例的提高。

一、《意见》主要内容

（一）总体目标

《意见》明确提出，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

（二）重点举措

1.提高土地出让收入用于农业农村比例

（1） 计提方式

各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：

· 一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；

· 二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

（2） 禁止项

严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。

（3） 例外项

北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。中央将根据实际支出情况考核各省（自治区、直辖市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法由财政部另行制定。

2. 做好与相关政策衔接

从土地出让收益中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出。

· 允许省级政府按照现行政策继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。

· 允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。

3.建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制

（1）中央向粮食主产区和中西部倾斜政策不变。

土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。

（2）灵活度在于省级政府的调剂比例。

省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

4.加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用

允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金。加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应。

5.加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。

规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

二、乡村振兴势在必行：释放人口二次红利

二元经济发展理论揭示了发展中国家“人口红利”的来源，从第一产业中释放的劳动力低成本进入第二、第三产业，此种红利终将随着一产就业人口达到阙值而消失。我国目前的劳动力市场表象上已经走到了这个阶段：劳动成本攀升、制造业招工难等一系列问题出现。但从实际数据观察，我国的第一产业仍然有向第二、第三产业输送劳动力的潜质。首先是目前的第一产业劳动力比重远高于完全释放劳动力的第一产业劳动力比重。其次是一系列制度安排限制了农村人口向城镇的转移（城镇户籍制度等一系列改革正在扫除障碍）。第三，农村劳动力由于缺乏在城市扎根的经济基础以及城市产业转型升级等因素，导致农村劳动力归乡的年龄偏低，未完全发挥个体的劳动价值。以劳动密集型产业发展吸纳低成本农村劳动力的发展模式是“一次人口红利”的释放，随之而来的乡村产业振兴正在启动“二次人口红利”。

中期观察来看，中国经济的巨大潜力在农村，扩大内需的关键亦在农村。需求的内资要素告诉我们，扩张的根本在碍于提高国民收入或提升边际消费倾向。国民收入的整体增长难以在短期减小，但激发农村的消费潜能，进而提升编辑消费倾向仍有空间。乡村振兴以及相应的金融与产业振兴配套，不仅可在扩张农村消费的同事助推城镇消费升级，亦可通过释放“二次人口红利”完成产业有效转移的同时推进城镇化建设。这是未来发展方向的选择，值得引起社会的广泛关注。

实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金筹措渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。本次《意见》的发布，调整完善了土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，就是一项重要的改革举措和制度安排，对于支持乡村振兴具有重大的现实意义。