9月25日，一石激起千层浪。国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》对特色小镇未来发展导向和监管措施提出了明确指示，与之前的类似规范政策形成鲜明对比。深入理解该政策，对于把握未来特色小镇的发展方向，规避运营风险，具有重要意义。

一、政策沿革

总体来看，我国特色小镇的发展时间较短，可以简单划分为萌芽生长期和规范发展期。

（一）萌芽生长期

“特色小镇”概念的初次提出，来自于2016年1月27日中共中央、国务院发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(一号文件)。文件中提出“加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区”。特色小镇由此正式进入人们的视野。

在2016年一号文件发布后，各部委也立刻紧跟脚步下发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)、《国土资源“十三五”规划纲要》(国土资发〔2016〕38号)、《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号)、《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》、《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》、《关于印发〈全国农村经济发展“十三五”规划〉的通知》(发改农经[2016]2257号)等各类关于特色小镇建设的文件。

可见，2016年是特色小镇的发展启动元年，此后特色小镇便在各项政策红利下开始快速发展。从2016年的各项文件中我们能看到，国家对特色小镇寄托了集聚产业资源，引流产业人才，缓解城市压力、发展乡镇经济，最终实现“农村包围城市”，解决城市房价过高、地区发展不均衡问题的美好希望。这也是国家下发任何关于特色小镇政策的根本原因和最终目标，只要把握住这一核心，我们就能“万变不离其宗”，触及政策本质。

（二）规范探索期

随着2016年中央政策层层下达，各地政府也将特色小镇作为了彰显自身政绩的法宝。各地各式各样的特色小镇喷薄而出，政府举高债投建、建造过程大拆大建、名小镇实房地产开发的各种负面问题屡见不鲜。于是在诞生一批成功小镇的同时，也同样不可避免得出现了许多破产、倒闭、奄奄一息的特色小镇。针对种种已违背政策目标的特色小镇乱象，国家自然不可能作壁上观。

2017年12月，四部委发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，可称为第一份明确梳理特色小镇野蛮发展乱象的重大文件，正式表明特色小镇步入规范发展阶段。从该文件中，我们能看到国家对特色小镇的两大监管方向——“严控房地产化倾向”和“严格节约集约用地”。本应作为城市有力竞争者出现的特色小镇，房价甚至高于城市中心地段楼盘的房价，更遑论没有实际产业、全是已售空住宅但无人居住的“鬼城”了。这些都是违背了政策初衷，国家完全不想看到的特色小镇。因此在新的有关政策中国家越来越强化对特色小镇“产业厚度”的要求，越来越明确对“房地产开发”的约束。

2018年8月，国家下发《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小镇高质量发展机制的通知》。文件不仅明确了要逐步淘汰过于房地产化、政府举债过高、生态环境被破坏的特色小镇，同时明确指出特色小镇和特色小城镇由“命名制”转向“创建达标制”，特色小镇和特色小城镇奖补资金将“由事前补贴转为事中事后弹性奖补”。这就堵死了“命名制”下“空手套资金”的路子，靠国家资金到位再启动小镇建设的方法已经失效。另一方面，该政策将特色小镇牵头部门明确定为了发改委，国家的倾向可见一斑。

2019年3月，随着监管趋严，一哄而上的特色小镇热潮已然退去，国家开始梳理各地特色小镇发展情况。《2019年新型城镇化建设重点任务》中就提到，“组织制定特色小镇标准体系，适时健全支持特色小镇有序发展的体制机制和政策措施，全面开展特色小镇建设情况调查评估。”

今年6月，国家发改委在梳理了各地特色小镇发展情况之后，出具了《国家发展改革委办公厅关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》，再次为社会和地方政府点明了监管高层认可的特色小镇与反对的特色小镇。从案例的实质来看，国家认可的特色小镇有三点要求，第一点是特色产业，第二点是特色产业，第三点还是特色产业。

从近几年的政策沿革历程可以看出：只有扎实落地的特色产业群，才能撑起特色小镇的文旅、配套、住宅。没有产业，再多的花架子都难以赢得国家的青睐。

二、政策分析

在梳理、对比过往几年国家对特色小镇下发政策的历史沿革的基础上，我们可以看出近日下发的《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》较以往的政策有更鲜明的导向性。

（一）本次《意见》维持了过往对特色小镇的基本政策要求。

防止房地产化、保护生态环境、严禁过线举债建设等红线与过往文件相比无明显收紧，呈现对过往政策的延续。值得注意的是，对于小镇的面积，从“利用3平方公里左右国土空间（其中建设用地1平方公里左右）”变更为“单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育、农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高）”，表现出一定的放松。

（二）在具体举措上，新增了“清单管理”机制，强化了对地方政府控制特色小镇数量与质量的要求。

《意见》提出，“省级人民政府要根据本意见，按照严定标准、严控数量、统一管理、动态调整原则，明确本省份特色小镇清单，择优予以倾斜支持。对此前已命名的特色小镇，经审核符合条件的可纳入清单，不符合条件的要及时清理或更名。国务院有关部门和行业协会不命名、不评比特色小镇。国家发展改革委要会同有关部门建立全国特色小镇信息库，加强对各省份特色小镇清单的指导监督和动态管理。”

未来，特色产业必须成为每个特色小镇的立镇之本。国家将持续鼓励把特色产业做实、做好、做美的特色小镇，也会积极向扎实建设当中的特色小镇派发出政策红包。

（三）加大了对特色小镇开发运营的实际支持力度。

在政府引导企业主导、典型项目带头、政银企对接的政策导向方面没有发生大的变化，但在具体举措上相较于以往文件更加具体。

《意见》新增了“支持符合条件的特色小镇投资运营企业发行企业债券”，“加大中央预算内投资对特色小镇建设的支持力度”，“支持发行地方政府专项债券用于特色小镇有一定收益的产业配套设施、公共服务设施、市政公用设施等项目建设”三项表述，为鼓励特色小镇发展做出了更实际有效的项目资金支持。

对于符合条件、扎实建设特色小镇的相关企业，未来将有更多的融资渠道，并且有机会获得更多的政府补贴。这充分说明了国家在出清各类虚假、虚拟、违规违法的特色小镇的同时，仍然支持、鼓励各地方政府培育一批符合政策规定的特色小镇，并非“一刀切”式的完全收紧。 

三、政策影响

综上所述，本次《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》承接于今年年中的《国家发展改革委办公厅关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》之后，我国特色小镇的发展路径已更加清晰。经过四年多的探索，特色小镇作为解决我国当下城乡二元化、地区发展不平衡、不充分的重要工具，其对我国新型城镇化事业的所起到的关键作用已得到充分的认可。