自去年疫情席卷全球以来，经济的萎靡不振促使各国政府争相出台刺激措施。为实现“以工代赈”的政治经济目的，去年我国地方债的发行也达到一个历史高峰，尤其以专项债的大量发行为标志，整个市场呈现了明显的宽信用环境。回顾2020年，大大小小的突发事件和不可抗力退潮过后，探明2021年地方债何去何从将有助于投资者从更高更好的角度选择投资标的。

一、2020地方债回顾

（一）数据面

从具体数据来看，为应对疫情冲击，2020年我国地方债发行规模扩容明显，新增债券尤其是专项债券规模远超往年。2021年1月26日财政部发布数据显示，2020年全国共发行地方债64438亿元，其中再融资债18913亿元，新增地方债45525亿元。新增地方债中，一般债9506亿元，专项债36019亿元。与过去历史数据相比，今年地方债发行总量比2016年进行存量债务置换时还高出了接近4000亿元。而其中的专项债比2019年多了超1.5万亿元。票面期限和利率方面，2020年1-12月，地方政府债券平均发行期限14.7年。其中，一般债券14.7年，专项债券14.6年。2020年1-12月，地方政府债券平均发行利率3.40%。其中，一般债券3.34%，专项债券3.44%。

图：新增地方债规模回顾

资料来源：财政部，元时代智库

（二）政策面

在2020年，实际落地发行的大量地方债与出台的各类相关政策密不可分。政策的宽松是信用市场得以宽松的根本。2020年年初，随着疫情之下的停工停产，“以工代赈”的刺激政策立刻上马。

2月11日，财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元，并要求做好专项债券发行使用工作，加快重大项目和重大民生工程建设，尽早形成对经济的有效拉动。

3月，监管部门下发要求，明确专项债不得用于土地储备、棚改等与房地产相关领域，同时新增应急医疗救治设施、公共卫生设施、城镇老旧小区改造等领域项目，进一步优化地方政府专项债的使用，带动社会资金更多投向补短板、惠民生等领域，扩大有效投资，增强发展内生动力。

到了下半年，疫情影响逐渐减弱，但带来的经济影响仍然非常显著，并且伴随国外疫情爆发各行各业发展信心受挫，地方政府“钱袋子”因疫情补贴和各项计划外开支导致入不敷出，政策必须继续维持宽松以支持实体企业和地方政府。

7月15日，国常会要求各地用好地方政府专项债券，加强资金和项目对接、提高资金使用效益，会议还强调，要优化债券资金投向，严禁用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。

7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，要求合理把握专项债券发行节奏，科学合理确定专项债券期限，优化新增专项债券资金投向，依法合规调整新增专项债券用途，严格新增专项债券使用负面清单，加快新增专项债券资金使用进度，依法加大专项债券信息公开力度，健全通报约谈机制和监督机制。

二、2021地方债趋势预测

预测2021年地方债趋势，可以细分为三项：新增债、置换债和再融资债。2020年12月16日-18日的中央经济工作会议指出2021年宏观政策“保持连续性、稳定性、可持续性。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度，政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。”

因此作为我国财政政策调控核心力量的地方债，随着疫情形势总体稳定，今年地方债容量不会发生明显扩增或收缩，总体规模在7万亿左右，发行节奏参考2018年、2019年，会于年中达到一个高峰。

（一）新增债

新增债中主要分为一般债和专项债，其中新增一般债务预期与去年保持持平将不会有明显增减，维持在9000-10000亿的区间；从政府相关调控文件来看，“保持适度支出强度”等表述说明新增地方政府专项债难在2021年再次拉高，仍然会与2020年持平甚至略有收缩，预计在3.6万亿左右。

（二）置换债

由于置换债主要用于置换2014年清理甄别锁定的存量政府债务，无法置换隐性债务，而同时该部分债务于2015-2018年这段时间已经基本置换完毕。置换债近年已几无发行，到2020年甚至全年无置换债发行，因此预计2021年也将无置换债发行。

（三）再融资债

自再融资债的形式出现以来，再融资债就成为了地方政府在置换债以外进行资金流转的重要通道。虽然不能直接用于项目建设，但给各地方政府缓解财政压力产生了极大作用。从过去几年来看，2019年再融资债发行量1.14万亿，占到期偿还量的87.3%，2020年再融资债发行上限1.83万亿，占2020年到期偿还量的88.5%。假设2021年发行到期比和2020年相比未出现明显变化，那么2.67万亿到期偿还量对应的再融资债发行规模为2.4万亿左右。

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