6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行公开了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，决定将由自然资源部门征收的上述四项非税收入，全部划转给税务部门负责征收。其中河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南自7月1日开始试点，2022年1月1日起在全国全面实施这项征管划转工作。
国有土地使用权出让收入牵涉面广，金额较大，引发市场高度关注。其中不乏“土地财政”行将终结的声音。土地使用权出让收入征收划转，对于金融市场特别是城投债将有怎样的影响，同样广受热议。
问题一：土地使用权出让收入征收划转税务部门是否减少地方政府财政收入？
首先，我们需要明确的是，土地使用权出让收入征收划转只是征收部门的调整变化，增强了中央政府对资金使用范围的监管，实践中不改变其最终归属问题。征收部门调整后的政府“卖地收入”仍然归当地政府使用和管理。
如果我们把政府的财政收入划分为税收收入和非税收入两大类，其中负责税收收入的征收部门为国家税务部门，1994年实行分税制改革后，税务局被分成国税和地税，为了调动地方积极性，让地方政府有自己的收入，地税归地方所有，中央和地方共享税在核定地方收支数额的基础上，实行中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。此外，地方政府的另一大收入来源非税收入，例如卖地收入，负责征收该项收入的部门为地方政府的自然资源部门，卖地的收入直接归入地方国库，对于归入国库的这部分卖地收入，政府可以按规定进行相应支配。也就是说，最新发布的《通知》后，对政府卖地收入的唯一影响为：征收部门由原来的自然资源部门将转变为国家税务部门，而具体归属权的问题并没有发生任何变化，而且有利于土地收入使用更加规范化。
其次，我们认为，卖地收入作为地方政府安身立命用的资金，中央不会随意调动。据财政部数据，2020年地方一般公共预算本级收入100124亿元，地方国有土地使用权出让收入84142亿元，占地方财政总收入的近四分之一。当前，有部分地方政府的土地财政依赖度已经达到100%以上。所以，政府卖地收入已经成为地方政府从事基础设施建设等的重要财源，是政府安身立命用的资金，哪怕被分走一部分，影响也是十分巨大的。
问题二：政府卖地收入征收部门的转换是否会影响政府到期城投债券的偿还？
过去，一方面中央对地方政府如何使用土地出让金几乎不管，同时由于该部分收入相对没那么透明，地方政府的卖地收入作为一个独立的经济循环长期处于中央政府的控制之外。但我们不可否认的是，即使中央政府一时半会儿不调动这笔钱，但也不能让这笔钱长期游离于自己的视线之外。因此，未来中央层面对地方政府卖地收入具体使用的干预和限制是完全可预期的。比如，安排不同比例的资金分别用于城投债券的偿还、地方民生基建、乡村振兴以及其他领域等。
对于城投债券而言，因城投债券都是在公开市场发行的标准化产品，作为地方政府的债务是公开透明且可统计的，中央政府可根据城投平台公开发债的到期规模情况安排一定比例的卖地资金用于偿还此类债务，而不得挪作他用。从一定意义上来说，这也是从中央层面对城投债券的到期偿还提供的支持保证。但从另一方面来说，对于一些政府的隐性债务而言，投资者还需要提高警惕，重点关注城投平台的资质和现金流情况。
对于基建投资而言，在中央层面的监督下，能够让地方政府减少政绩工程、形象工程等社会效益比较低的基建工程的投资。
除此之外，我们认为，“乡村振兴”将成为未来地方政府卖地收入的主要投资领域。2018年9月的《乡村振兴纲要》、2019年2月的“1号文件”以及2019年6月的乡村振兴意见，都提及了“提高土地出让收入用于农业农村的比例”，但效果不大。事实上，2013-2018年，全国土地出让金是28万亿，往农村投了1.85万亿，只占土地出让收入的6.6%；2020年，中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
土地出让收入向乡村振兴方面倾斜，在一定程度上将改变地方财政支出结构，中央允许地方分5年改革到位；同时在严格防范地方政府债务风险方面，中央短期亦允许地方政府延续以往的相关做法。
问题三：政府卖地收入征收部门的转换划转对房地产业会有哪些最直接的影响？
过去，土地出让收入征缴存在一定的弹性空间。有部分三四城市的土地出让金是可以分期缴纳的。开发商通过和地方政府财政勾兑、缓缴、甚至长期拖欠土地出让金。土地出让金的体量通常非常巨大，每缓交/拖欠一天，开放商的现金流得到一定程度的缓解，却撸了政府的羊毛，还容易滋生腐败。自新规实施后，土地出让收入由税务部门征收，税收具有强制性，需要按时缴纳，对于房企而言,缓交、少交土地出让金的通路被堵死。所以，对于当前已经处于严监管之下的房地产企业而言，对拿地自有资金的要求进一步提升，未来将面临更严峻的流动性考验。相应的以房地产为底层资产的产品风险料将会进一步加大。
综上所述，近几年中央不断推进相关制度改革，具体政策和措施逐步到位，同时兼顾长短期结合，重要政策均有合理的过渡期安排。本次土地出让收入划归税务部门征收在部分省市先行试点，也说明中央在政策出台过程中做了更多的考量。短期看，本次政策的出台对房地产市场以及对地方政府收入上的影响并不会太大，但需要关注中长期税制改革方面的新举措，地方政府摆脱土地财政依赖是大势所趋。政府收入监管趋严，对于降低政府债务风险、加强政府债务规范化管理也将更为有利。
